Tribune Libre rédigée par Jean Sammut

Publiée dans le dossier « Rendez-vous de l’économie sociale et solidaire » de l’Humanité du 1er octobre.

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Si elle reste en l’état, la loi Hamon, sur l’économie sociale et solidaire (ESS), qui sera mise en débat au Sénat en ce mois n’est pas une bonne loi. Certes, il y a quelques points positifs. Les articles renforçant le mouvement coopératif et la reprise d’entreprises par les salariés représentent une avancée. Il ne faut pas mésestimer non plus l’intérêt, l’utilité même, pour les acteurs de l’ESS, de mesures techniques qui étaient « dans les tuyaux » et auraient été plus ou moins reprises par n’importe quel gouvernement.

Mais la question posée à ce gouvernement et à la gauche était d’une autre nature. Avec une loi sur l’ESS, ne pouvait-on espérer les moyens d’avancées significatives dans la démocratisation de l’économie?

Cette loi n’était-elle pas l’occasion inespérée de manifester un choix clair sur la société que nous voulons? Se donner les moyens de lutter contre une société (où se coulent certains acteurs de l’ESS) marquée tout entière par l’idéologie de marché? Au lieu de cela, cette loi conduit à insérer un peu mieux, voire un peu plus, l’ESS dans le marché.

Si on s’en tient au sujet mutualiste, la situation est la suivante: aujourd’hui, 623 mutuelles sont actives et agréées pour exercer une activité dite d’assurance, tandis que l’on en dénombrait 6000 dans les années 1990.

Parmi elles, 550 font un chiffre d’affaires inférieur à 50 millions d’euros. Il s’agit de mutuelles territoriales ou professionnelles qui gardent un lien direct avec leurs adhérents. Seules une vingtaine de mutuelles font aujourd’hui un chiffre d’affaires supérieur à 120 millions d’euros. Les articles concernant directement la mutualité, dans la loi, sont rédigés pour celles qui, parmi cette vingtaine, ont l’ambition de devenir de « grands opérateurs de marché » et n’ont d’autre objectif que d’obtenir un droit qui singe celui des assurances.

On s’en tiendra ici à un seul exemple: la modification de l’article L. 114-17 qui suspend le rôle de l’assemblée générale dans la fixation des montants des cotisations et des prestations au profit du conseil d’administration, voire, dans le cadre d’une délégation, du seul président. Cette disposition, totalement passée inaperçue, conforte l’idée d’une technocratisation croissante des mutuelles et supprime, de facto, ce qui constitue la base de la vie mutualiste: décider démocratiquement de la nature et du niveau des prestations, c’est-à-dire décider des solidarités. Pour le reste,  chaque article est conçu pour permettre l’entrée des assurances privées dans le champ mutualiste. À l’inverse, rien n’apparaît sur la démocratie mutualiste, sur d’éventuels droits pour les élus mutualistes qui, pourtant, sont par ailleurs contraints de se donner les moyens d’être « compétents », au risque d’être rejetés par l’autorité de contrôle. On aurait pu espérer que ce projet de loi s’intéresse un peu plus à la réalité mutualiste, notamment en faisant en sorte que le seuil d’application de Solvabilité II (la norme prudentielle)  soit relevé de façon significative afin de permettre la survie et le développement de structures mutualistes à taille humaine, réellement proches de leurs adhérents, c’est-à-dire en prise avec la réalité territoriale et créatrices d’emplois. À l’évidence, ce projet de loi manifeste plus d’intérêt pour le développement des sociétés de droit privé dites à lucrativité limitée, que pour le maintien ou le développement des structures mutualistes de proximité. Depuis trente ans, la même contradiction perdure entre une mutualité centrée sur la gestion et une mutualité démocratique, certes de gestion mais aussi d’action, qui aurait pour vocation de mettre en œuvre des solidarités concrètes. Une mutualité qui pèserait, par ses réalisations, sur l’offre sanitaire et l’organisation de la santé au niveau des territoires. La contradiction perdure finalement entre, d’un côté, une mutualité inscrite dans l’économie de marché de façon plus ou moins sociale et, de l’autre, une mutualité qui n’ignore rien des contraintes du marché, mais qui fait de sa nature de mouvement social démocratique, un moyen d’intervention dans la société. Si les mutualistes veulent retrouver leur voie, il leur faut faire un choix et donner de la voix sur leurs revendications démocratiques propres.

Pour visualiser le dossier complet ESS paru sur le site de l’humanité le 1er octobre 2013

UNIVERSITÉ POPULAIRE ET CITOYENNE
En partenariat avec la Caisse des Dépôts, l’Association des Lecteurs d’Alternatives Économiques, Politis, le Labo de l’Économie Sociale et Solidaire, l’Institut Veblen,
l’Institut Karl Polanyi
Conférence « Socioéconomie et démocratie – l’actualité de Karl Polanyi »
Mardi 21 mai 2013
17h – 20h30
Cnam, 292 rue St-Martin, 75003 – Salle des Textiles, accès 3, 1^er étage

Après les rencontres internationales organisées en 2012 par le « Karl Polanyi Institute of Political Economy » à Buenos Aires et à Paris, cette conférence est proposée pour le lancement de l’ouvrage « Socioéconomie et démocratie : l’actualité de Karl Polanyi » (Hillenkamp I. & Laville J.-L., (dir.), Érès, Toulouse 2013).
La crise actuelle révèle en effet des tensions fondamentales entre capitalisme et démocratie. L’orthodoxie occidentale, centrée sur les programmes d’ajustement, s’avère incapable d’affronter ce défi à la frontière entre l’économie, le social et le politique. Il est temps de se tourner vers d’autres approches. S’appuyant sur l’oeuvre singulière de Karl Polanyi, qui a décelé la dérive totalitaire de la société de marché, l’ouvrage présente deux originalités :

• une perspective interdisciplinaire, qui mobilise des contributions des sciences économiques et sociales, ainsi que de la philosophie politique ;
• une perspective internationale, qui réunit des auteurs d’Amérique et d’Europe, du Sud et du Nord.

Cette réflexion collective débouche sur la construction d’un cadre théorique permettant de comprendre la teneur des mutations économiques et politiques contemporaines. Mais elle ne s’arrête pas aux constats critiques. Face à la menace d’une régression autoritaire, elle s’intéresse aux pratiques qui concrétisent la possibilité d’issues solidaires et démocratiques à la crise.
Cette conférence se déroule en deux tables rondes successives, réunissant à la fois des auteurs du livre et des commentateurs de celui-ci, tout en bénéficiant d’une animation par des journalistes.

Ce livre propose un panorama de l’histoire des institutions représentatives du personnel, en France et dans le secteur privé, de la fin du XIX^e au début des années 2000. L’auteur s’y concentre sur les délégués du personnel et les comités d’entreprise (et plus marginalement sur les sections syndicales d’entreprise).

Ses matériaux principaux sont l’histoire du droit du travail, les archives du ministère du Travail ainsi que des travaux de sociologie.

La chronologie retenue distingue cinq périodes : les origines des institutions représentatives du personnel, de la fin du XIX^e à 1945 ; la mise en place du système actuel et ses débuts prometteurs, de 1945 à 1948 ; la crise du système, de 1948 à 1965 ; son renouveau (partiel), de 1966 à 1982 ; les lois Auroux et les transformations qui les ont suivies, de 1982 à 2002.

I. De la fin du XIX^e à 1945 : les origines

Quatre types de représentation salariale sont expérimentés de la fin du XIX^e à 1936 : les délégués ouvriers mineurs, l’usine chrétienne du Val des Bois, les délégués Schneider du Creusot et les délégués d’atelier des usines d’armement.

Seuls les délégués ouvriers mineurs bénéficient d’une reconnaissance législative avant 1936, avec la loi du 8 juillet 1890. Ils constituent un organe de contrôle davantage que de représentation : élus par leurs camarades de travail, ils ont pour rôle de visiter les mines dans le « but exclusif d’en examiner les conditions de sécurité pour le personnel qui y est occupé, et, d’autre part, en cas d’accident, les conditions dans lesquelles cet accident se serait produit »^[1]. Progressivement, ils vont intervenir sur d’autres thématiques liées à la sécurité, telles que le contrôle du temps de travail et les dépassements d’horaires. L’institution sera étendue durant l’entre-deux guerres aux chemins de fer, à l’aviation marchande et à la marine de commerce.

Les trois autres types de représentation, en revanche, ne réussissent pas réellement à s’implanter.

Le patronage caractéristique de l’usine chrétienne n’essaime pas : visant la coopération directe et la confiance réciproque entre patrons et ouvriers « dans un sens favorable aux intérêts de l’entreprise^[2] », il suppose un personnel stable et les modes de domination caractéristiques de la société rurale, et se révèle inadapté à la population ouvrière mobile des grands centres industriels.

L’expérience des délégués Schneider ne convainc pas davantage, à terme, puisqu’elle repose sur l’exclusion des syndicats ouvriers et leur remplacement par un syndicat « jaune ».

Les délégués d’atelier sont mis en place en 1917 dans les usines d’armement, pour limiter les menaces que font peser les conflits du travail sur le niveau de la production. Ils périclitent toutefois après la Première Guerre Mondiale, comme le patronat estime que les organisations syndicales les détournent trop de leur fonction intégratrice initiale.

Deux oppositions expliquent globalement l’incapacité des pouvoirs publics français à imposer une représentation salariale dans l’entreprise (contrairement à de nombreux autres pays européens durant les années 20).

L’opposition patronale d’abord: « Dans l’absolu, le patronat est totalement opposé à l’institution de délégués, qu’il considère comme inutile et dangereuse. Toutefois, quand la pression syndicale est trop forte ou quand il est difficile de ne pas se plier aux lois en vigueur ou aux recommandations des pouvoirs publics, les délégués du personnel élus par l’ensemble des salariés, munis d’un mandat limité à la transmission des réclamations individuelles, peuvent être institués sans dommage majeur »^[3].

L’opposition du syndicalisme révolutionnaire, majoritaire à la CGT au début du XX^e siècle, doit également être considérée. L’échec de la Deuxième République et les lenteurs de transformations sociales opérées par la Troisième République naissante ont rendu les syndicalistes français méfiants à l’endroit de la démocratie élective représentative (ainsi que l’explique Pierre Rosanvallon dans La question syndicale), et enclins à tenir que la représentativité syndicale va de soi. La Première Guerre Mondiale aura toutefois pour effet de rallier la CGT au principe électif (en jouant notamment le jeu des délégués d’atelier), sans toutefois qu’elle le revendique encore, le syndicat devant demeurer seul responsable des actions. Ainsi, la fédération des métaux demande en 1920 la création des commissions syndicales de contrôle et d’application de conditions de travail, désignées par le personnel syndiqué, « dont l’objet serait de contrôler le respect de la législation du travail, d’examiner les mesures de discipline et de les sanctionner, de s’assurer de l’équité dans l’embauche des salariés, enfin de contrôler l’application des conditions de salaires et de participer à leur adaptation »^[4]. Cette revendication, dite du contrôle ouvrier, sera intégrée dans les revendications confédérales en 1927.

Après les grèves de 1936, les employeurs proposent la création de délégués du personnel, en guise de concession, tout en refusant leur désignation par les syndicats. La loi du 24 juin 1936 précise ainsi que les conventions collectives doivent contenir des dispositions concernant « l’institution dans les établissements occupant plus de dix personnes de délégués élus dans [leur] sein par le personnel, ayant qualité pour présenter à la direction les réclamations individuelles qui n’auraient pas été directement satisfaites, relatives à l’application du tarif de salaires, du code du travail et autres lois et règlements concernant la protection ouvrière, l’hygiène et la sécurité »^[5].

Le texte, trop imprécis, va engendrer plusieurs contestations, du côté syndical comme du côté patronal. Du côté syndical, des voix (et en particulier celle de Simone Weil) s’élèvent pour demander le rétablissement de la subordination des délégués à l’égard des syndicats, afin de garantir que les délégués ne dominent les salariés (en appuyant ou non leurs demandes et en décidant de la cadence de travail) et ne contrôlent de fait leur syndicat. Du côté patronal, l’enjeu est de défendre une conception restrictive du rôle du délégué du personnel : les rapports directs des ouvriers avec la hiérarchie doivent être la règle, les délégués ne peuvent pas entretenir de relations avec l’inspection du travail ou le syndicat, n’ont pas de droit de regard sur la marche de l’entreprise, ne représentent que leurs collègues d’atelier ou de service et ne peuvent se déplacer dans l’entreprise sans autorisation préalable.

Un décret-loi du 12 novembre 1938 redéfinit l’institution. Son objectif manifeste est d’écorner le pouvoir syndical en accroissant d’un côté les pouvoirs du délégué (disposant désormais d’un droit de plainte auprès de l’inspection du travail et de la possibilité d’accompagner cette dernière lors des visites dans l’entreprise), et en affaiblissant de l’autre ses liens avec le syndicat (en abrogeant notamment la possibilité de se faire assister d’un représentant syndical lors des entrevues avec la direction et en ne prévoyant aucun rôle du syndicat en matière de désignation). Le délégué devenant par ailleurs obligatoire dans tous les établissements de plus de dix salariés (et non plus uniquement ceux qui ont signé une convention collective), tous les éléments sont réunis par créer une concurrence entre les délégués et le syndicat^[6].

Un an plus tard, et trois mois après la déclaration de guerre à l’Allemagne nazie, un décret-loi du 10 novembre 1939 supprime l’élection des délégués du personnel et la remplace par la désignation par les organisations ouvrières autorisées à fonctionner par le ministère de l’Intérieur. Le seuil d’effectifs est désormais de cent salariés. L’enjeu du gouvernement Daladier est double : d’une part, conserver les délégués du personnel pour éviter que l’effort productif ne soit troublé par des élections et qu’aucune institution ne « canalise » les réclamations ouvrières ; d’autre part, interdire que les militants CGT qui ne se sont pas désolidarisés de l’Union soviétique (à la suite du pacte germano-soviétique) puissent être désignés. La réforme sera un échec. Le patronat n’acceptera pas cette nouvelle institution, et préférera mettre en place des amicales d’entreprise ou discuter avec les Syndicats professionnels français du colonel de la Rocque. Pour leur part, les syndicats peineront à trouver des candidats, notamment parce que le décret-loi ne prévoit pas de dispositifs de protection des délégués^[7].

La Charte du travail, édictée par le régime de Vichy en octobre 1941, établit les comités sociaux d’entreprise. L’heure est au paternalisme : les comités sociaux ont pour objectif de « réaliser au premier degré la collaboration sociale et professionnelle entre la direction et le personnel », sans toutefois s’immiscer « dans la conduite et la gestion de l’entreprise ». La procédure de désignation n’est pas définie : en pratique, ce sont les employeurs, par divers procédés, qui désignent les membres du comité.

Neuf mille comités sont créés pendant l’Occupation, dont un tiers dans les établissements de moins de cent personnes (où ils ne sont pas obligatoires). Ce succès s’explique avant tout par leur utilité sociale : les comités répondent à des besoins sociaux en s’occupant de ravitaillement, d’entraide entre salariés, d’aide aux prisonniers ou aux travailleurs du STO, de santé, de logement, de crèches ou encore de colonies de vacances. Le développement de ces œuvres sociales traduit bien moins une réussite des comités sociaux d’entreprise que la poursuite d’un processus d’accroissement du rôle social des entreprises, déjà initié avant Vichy, que les évènements ont contribué à accélérer, et qui se poursuivra ensuite. A la Libération, en effet, les comités sociaux continuent de fonctionner jusqu’en février 1945, afin de répondre aux pénuries, notamment alimentaires ; la Résistance, par ailleurs, s’inspire de leur rôle social dans le cadre de ses réflexions sur les futurs comités d’entreprise^[8].

Les diverses composantes et institutions de la Résistance s’accordent sur la nécessité d’organiser la participation des travailleurs à la gestion des entreprises après la guerre, mais débattent du pouvoir à conférer aux futurs représentants. En matière économique tout particulièrement, les élus doivent-ils avoir un rôle décisionnaire ou uniquement consultatif ?^[9] Par un décret Grenier du 22 mai 1944, le CFLN, futur Gouvernement provisoire, crée des comités mixtes à la production (CMP) dans l’aéronautique, dans l’objectif d’en améliorer la productivité pour vaincre les puissances de l’Axe. A l’issue de nouveaux débats, le rôle imparti aux représentants du personnel est finalement consultatif. Les désaccords avec la direction peuvent faire l’objet d’un recours devant une commission supérieure tripartite comprenant des représentants des ouvriers, des salariés et de la direction. Les CMP seront étendus en 1945 à d’autres entreprises (arsenaux et établissements de la Marine, industrie électrique et gazière, établissements et services de la guerre à caractère industriel et commercial). L’ordonnance du 22 février 1945 instituant les comités d’entreprise étant parallèlement entrée en vigueur, il sera précisé que le décret Grenier s’applique aux établissements d’Etat (unique actionnaire), que les CMP cohabitent avec les comités d’entreprise (exclusivement chargés de la gestion des œuvres sociales) dans les sociétés nationales (où l’Etat est actionnaire majoritaire) et que le droit commun s’applique dans tous les autres cas^[10].

Dans l’atmosphère révolutionnaire de la Libération, alors que le territoire n’est pas totalement libéré et que l’autorité du Gouvernement provisoire n’est pas assurée, des comités de gestion à fort caractère patriotique naissent dans différentes villes ou régions françaises : Toulouse, Lyon, Marseille, dans l’Allier… De nature différente selon les contextes locaux et l’état des forces en présence, ils disparaîtront progressivement lorsque le nouveau régime juridique des comités d’entreprise se mettra en place. Ils auront toutefois pour effet d’inciter le Gouvernement provisoire à affirmer en septembre 1944 que s’il convient d’associer les salariés à la gestion des entreprises, « aucune autorité ni aucun organisme n’a qualité pour modifier, en dehors des prescriptions de la loi, les fondements du régime des entreprises »^[11].

II. De 1945 à 1948 : la mise en place du système actuel et ses débuts

Le système mis en place en 1945-1946 confère une fonction de réclamation aux délégués du personnel et une fonction de coopération au comité d’entreprise.

La loi du 16 avril 1946 sur les délégués du personnel reprend l’essentiel des dispositions du décret-loi de 1938, à quelques exceptions près : son champ d’application est élargi aux établissements agricoles, aux offices ministériels, aux professions libérales, aux syndicats professionnels et aux associations ; toutes les entreprises occupant habituellement (et non pas effectivement) dix salariés sont concernées ; l’accompagnement de l’inspecteur du travail, à l’occasion de ses visites dans l’entreprise, devient obligatoire et non plus facultatif (une circulaire limitera toutefois l’accompagnement obligatoire aux visites résultant de la saisine de l’inspection du travail par le délégué) ; enfin, en l’absence de comité d’entreprise, les délégués assurent conjointement (et non pas indépendamment) avec l’employeur le fonctionnement des œuvres sociales de l’entreprise, et peuvent formuler des suggestions visant l’amélioration du rendement et de l’organisation générale de l’entreprise.

Le statut juridique du futur comité d’entreprise génère de nombreux débats. Le principe de la gestion indépendante des œuvres sociales est acquis. L’est également, pour le général de Gaulle, pour la majorité de la CGT (qui observe avec méfiance les comités de gestion) et pour le PCF (membre du gouvernement jusqu’en 1947), le principe d’après lequel l’intervention des représentants des salariés ne doit pas aller au-delà du contrôle de la gestion[^12]. Mais quels sont précisément les droits et les moyens dont doivent disposer les représentants des salariés sur ce versant ? L’avant-projet gouvernemental du 21 novembre 1944 ne contente pas l’Assemblée consultative provisoire, qui le fait savoir par son avis du 13 décembre 1944. Pour elle, le texte doit s’appliquer non seulement à l’industrie et au commerce, mais aussi aux mêmes organismes que pour les délégués du personnel ; le seuil d’effectif ne doit pas être de cent salariés habituellement employés, mais de cinquante ; en matière économique, le comité ne doit pas être uniquement informé, mais aussi consulté ; son rôle ne saurait être nul en matière financière : il doit être informé ; l’expert comptable du comité peut prendre connaissance des livres comptables, et non seulement du bilan, et le comité a droit aux mêmes documents que les actionnaires ; les membres du comité ne doivent être tenus au secret professionnel qu’à propos des procédés de fabrication[^13]. Le gouvernement, face à l’opposition patronale à l’avis de l’Assemblée, choisit de s’en tenir à son texte initial, en octroyant certaines concessions aux organisations patronales (le remplacement de l’assistance de l’expert-comptable par celle d’un commissaire aux comptes de l’entreprise et l’allongement de la durée d’ancienneté dans l’entreprise pour être électeur). L’ordonnance du 22 février 1945 mécontente l’Assemblée et les syndicats. A la faveur du départ du général de Gaulle de l’exécutif, la loi du 16 mai 1946 est votée : elle reprend pour l’essentiel le texte du 13 décembre 1944.

Le principe de l’élection des représentants des salariés au comité d’entreprise est retenu, et non celui de la désignation par les organisations syndicales (vers laquelle penchent plutôt, initialement, la CGT et la CFTC). L’élection en effet symbolise le retour de la démocratie, tandis que la désignation rappelle les expériences de Vichy et du décret-loi de 1939. Toutefois, afin de garantir la représentativité syndicale, un système mixte est conçu. Il combine principe démocratique et désignation par les syndicats :

- Les syndicats disposent d’un monopole de candidature pour les deux premiers tours de scrutin, et les candidatures individuelles sont permises au troisième^[14].

- Le monopole de candidature est réservé aux organisations syndicales les plus représentatives, la représentativité s’appréciant à l’aune de cinq critères : l’importance des effectifs, l’indépendance, les cotisations, l’expérience et l’ancienneté, l’attitude patriotique pendant l’Occupation.

- A l’issue de la loi de 1946, tout membre du comité d’entreprise peut être révoqué sur proposition de l’organisation syndicale qui l’a présenté avec l’accord de la majorité du collège électoral auquel il appartient. Par ailleurs, chaque organisation syndicale représentative peut désigner un représentant aux séances avec voix consultative.

Les comités d’entreprise sont d’abord mis en place dans les grandes entreprises et dans l’industrie, puis dans les plus petites et dans le commerce et les services. Fin 1948, de 75 à 80% des entreprises assujetties ont mis en place un comité d’entreprise^[15]. Les comités d’entreprise sont associés à la Reconstruction, que toutes les organisations politiques et syndicales se fixent pour mot d’ordre. Cet engagement se double, dans certaines entreprises, d’une association ou d’une substitution à l’employeur en matière de lutte contre l’absentéisme et de développement de la productivité. Le fonctionnement des comités est dans l’ensemble consensuel : les suppléants sont présents, l’ambiance est cordiale, les passages au vote sont peu nombreux, les décisions sont prises en commun avec la direction^[16]. Cet unanimisme n’est que de courte durée : il prend fin en 1947-1948. Les raisons en sont politiques, après le renvoi par Ramadier des ministres communistes du gouvernement et l’annonce du plan Marshall : « A la CGT (…), la lutte contre l’impérialisme américain et le retour à la stratégie classe contre classe supplantent la Bataille de la production »^[17]. Elles sont également économiques, l’inflation empêchant les ouvriers de retrouver leur pouvoir d’achat d’avant-guerre.

III. De 1948 à 1965 : la crise du système

Les institutions représentatives du personnel connaissent une « longue éclipse » de la fin de la Libération à 1965.

L’institution des délégués du personnel est mal implantée. Au début des années 50, le nombre d’établissements assujettis possédant des délégués est faible (de 20 à 30% par exemple à Paris). Le taux d’abstention aux élections est élevé. Dans de nombreuses entreprises, faute de candidats, les mandats d’élus sont prolongés, en accord avec la direction, sans qu’aucune nouvelle élection n’ait été organisée. Les réunions mensuelles avec la direction sont exceptionnelles. La faiblesse du pouvoir d’achat conduit des délégués à négocier des primes en contrepartie de mauvaises conditions de travail^[18].

Les comités d’entreprise sont également en déclin. Dès 1952, faute de candidats aux élections, par crainte de la répression patronale, beaucoup de comités ne sont pas renouvelés, tout particulièrement dans les entreprises de moins de cent salariés. Des 10550 comités de 1950, il n’en reste que 8890 en 1956, dont une importante partie n’a d’ailleurs qu’une activité réduite.

En matière d’œuvres sociales, les comités s’occupent principalement de ravitaillement (cantines, coopératives d’achat, jardins ouvriers) à la fin des années 40, d’aides sociales et de prévoyance dans les années 50 (jusqu’à ce que les caisses de retraite complémentaire soient créées et que les CAF développent leur système d’aides sociales). A partir des années 60, les activités de loisirs (et plus marginalement de la culture) progressent. Le développement des œuvres sociales n’est pas toutefois synonyme d’autonomie : d’après une enquête de 1965, il est fréquent que l’employeur gère lui-même les œuvres sociales du comité, ou certaines d’entre elles ; un quart seulement des comités échappe au contrôle permanent de l’employeur en raison des pratiques de signature des chèques ; les modes et les niveaux de financement varient fortement d’une entreprise à l’autre (les financements importants ont parfois pour contrepartie un contrôle accru de l’entreprise sur leur utilisation, ou sont utilisés pour inciter les élus à être moins combattifs en matière économique et professionnelle^[19]).

En matière d’attributions économiques, les comités d’entreprise doivent faire face à l’opposition des employeurs. Les échanges sont volontiers formels ; les manquements à la consultation obligatoire sont nombreux ; les informations transmises sont parcellaires, difficilement interprétables et leur contenu est orienté. Le droit du comité à faire appel à un expert-comptable fait notamment l’objet d’une controverse juridique entre la CGT et le CNPF, la première affirmant que ce droit vaut quelle que soit la nature juridique de la société, tandis que le second le limite aux sociétés anonymes. La chambre criminelle de la Cour de cassation donnant raison au CNPF en 1948, il faudra attendre la loi du 28 octobre 1982 pour que ce droit soit offert à tous les comités d’entreprise^[20].

L’Etat paraît impuissant à donner un nouveau souffle aux institutions représentatives du personnel. Le bilan législatif de la période est plutôt pauvre. Aucune modification de fond n’est votée. Plusieurs problèmes demeurent sans solutions (mode de financement, attributions respectives des comités d’entreprise et des comités d’établissement, périodicité insuffisante des réunions du comité central d’entreprise^[21], efficacité de la mission de l’expert-comptable, réintégration des représentants dont le licenciement a été refusé par l’administration…). Plusieurs faits expliquent la timidité étatique : sous la IVe République, l’instabilité ministérielle et, consécutivement, la force des groupes de pression et des lobbies (notamment celui des PME) ; le pluralisme syndical et politique à gauche, qui complique la prise en compte politique des programmes syndicaux ; sous la Ve République, la faiblesse de la négociation collective en matière d’institutions représentatives du personnel et, en miroir, la place considérable occupée par l’administration centrale du travail ; le fort juridisme de cette administration et sa recherche permanente de la neutralité et du consensus, de sorte que la législation de compromis prime généralement sur la législation de conviction^[22].

Enfin, les syndicats sont plutôt méfiants envers les comités d’entreprise, à l’exception de la CFTC qui les pense comme des instruments d’amélioration des relations professionnelles^[23]. Jusqu’à la fin des années 50, la CGT tient que le comité d’entreprise doit être au premier chef un organe de revendication, et non un instrument de collaboration avec l’employeur^[24]. De son côté, FO considère que le rôle du comité d’entreprise doit être principalement économique, doit rester consultatif et que la loi devrait davantage garantir la prééminence syndicale sur les institutions représentatives du personnel (en permettant notamment que le délégué syndical puisse exercer la fonction de délégué du personnel et en reconnaissant la section syndicale d’entreprise)^[25].

IV. De 1966 à 1981 : un renouveau ?

Le 18 juin 1966, une nouvelle loi sur les comités d’entreprise est votée, dans l’objectif d’améliorer leur fonctionnement : un procès-verbal de carence doit être transmis à l’inspection du travail en cas d’absence de comité par non-renouvellement ou non constitution (et la sanction pénale en cas de carence résultant d’une entrave intentionnelle est aggravée) ; le nombre de titulaires et de suppléants est légèrement augmenté ; en réponse à une revendication ancienne du patronat et de la Confédération générale des cadres, un collège des cadres est constitué (dans certaines entreprises^[26]) ; les droits d’information sont améliorés ; le représentant syndical au comité d’entreprise est désormais doté d’un statut^[27].

De 1966-1967 à 1979, le rapport entre le nombre d’établissements ayant procédé à des élections pour le comité d’entreprise et celui des établissements assujettis à la législation passe de 29% à 83%. L’augmentation de ce taux de couverture est plus importante au sein des petits établissements qu’au sein de plus importants, ces derniers étant déjà largement dotés d’un comité. Elle se traduit, par ailleurs, par une augmentation du nombre des élus non syndiqués et des syndicats non représentatifs au niveau national^[28]. L’augmentation du taux de couverture s’explique par l’ordonnance de 1967 sur la participation et la loi de 1971 sur la formation professionnelle, qui prévoient des sanctions financières importantes en cas de non-consultation non motivée^[29]. Mai 68 a sans doute également concouru au développement des comités d’entreprise, en montrant l’aspiration des salariés à davantage de participation et de démocratie dans l’entreprise^[30].

Du point de vue qualitatif, la période 1966-1981 montre une meilleure autonomie des comités d’entreprise, puisque la quasi-totalité des œuvres sociales est gérée par eux en 1974. Le financement fait davantage l’objet de négociations, puisque le montant et les modalités de versement de la contribution patronale sont désormais majoritairement fixés par accord collectif (et non par la seule référence à la loi). En matière d’œuvres sociales, les loisirs et la culture prennent de plus en plus d’importance. En matière économique, en revanche, le bilan est en demi-teinte. Pendant les années 1960, ce sont les entreprises de plus de 300 salariés (et non seulement de plus de 500 salariés, comme dans les années 50) qui possèdent un comité d’entreprise dont le rôle n’est pas uniquement formel. Dans les plus petites entreprises, en revanche, où les comités d’entreprise sont récents et animés par des non-syndiqués, le comité est mal informé, peu consulté et ne joue qu’un rôle mineur^[31].

Les prérogatives des comités d’entreprise (et plus marginalement des délégués du personnel, largement délaissés par les pouvoirs publics) continuent de s’accroître dans les années 1970. La jurisprudence de la Cour de cassation va reconnaître des établissements distincts, où des institutions représentatives distinctes doivent être constituées, là où l’employeur n’en voyait qu’un seul, favoriser l’implantation des délégués du personnel dans le BTP, contrer les stratégies patronales de constitution de sociétés juridiques distinctes en créant la notion d’unité économique et sociale et enfin améliorer la protection des représentants. Le législateur va aligner les exploitations agricoles et les entreprises d’armement maritime sur le droit commun en 1971 et 1977, élargir en 1972 le corps électoral et les salariés éligibles aux jeunes de 16 ans et aux étrangers, ou encore aménager des dispositifs spécifiques pour les travailleurs intérimaires (loi du 3 janvier 1972). Enfin, plusieurs lois vont prévoir l’information ou la consultation du comité d’entreprise sur des sujets très variés, de sorte qu’à la fin de la décennie, il n’est plus guère de décision du chef d’entreprise qui ne doive être présentée (la loi du 27 décembre 1973 reconnaissant même un droit de veto partiel au comité d’entreprise à propos de l’instauration des horaires individualisés)^[32].

Avec la loi du 27 décembre 1968 sur l’exercice du droit syndical dans l’entreprise, une troisième institution apparaît : la section syndicale d’entreprise. Les salariés peuvent désormais exercer une activité syndicale dans l’entreprise sans l’accord express (ou tacite) de l’employeur. Par ailleurs, la loi reconnaît les délégués syndicaux. Désignés par les syndicats (et non par la section syndicale, comme le souhaitait initialement la droite parlementaire), ils sont habilités à signer les accords d’entreprise et les accords d’intéressement et de participation dans les entreprises de plus de 100 salariés (à la condition d’appartenir à une organisation représentative au niveau national), disposent d’une protection juridique spécifique et d’heures de délégation, et peuvent cumuler leurs fonctions avec celles de délégué du personnel ou de membre du comité d’entreprise^[33].

Des critiques vont être émises, à droite et dans la doctrine travailliste, en vue de démontrer que la section syndicale complexifie trop le système de représentation des salariés dans l’entreprise, la même question pouvant être posée aux délégués du personnel, aux élus du comité d’entreprise ou aux membres de la section syndicale, qui cumulent par ailleurs souvent les fonctions. Ces critiques vont être accueillies avec méfiance par les organisations syndicales, qui vont s’attacher à faire de la section syndicale la cellule de base du système représentatif, permettant une articulation entre défense des salariés au plan national et défense des salariés à l’intérieur de l’entreprise. D’après l’auteur (qui reprend sur ce point les conclusions d’un ouvrage de 1974 de Jean-Paul Bachy, François Dupuy et Dominique Martin), l’unification du système représentatif par la section syndicale ne s’est pas réalisée dans les petites entreprises : faute de militants en nombre suffisant ou parce que l’employeur limite ses contacts avec les syndicats présents, la section syndicale (inexistante dans 75% des entreprises de 50 à 149 salariés en 1972) est généralement neutralisée par l’institution élue^[34].

V. De 1981 à 2002 : depuis les lois Auroux

La loi du 28 octobre 1982 relative au développement des institutions représentatives du personnel consolide des acquis jurisprudentiels existants^[35]. Elle inaugure également, en remplaçant la notion d’œuvres sociales par celle d’activités sociales et culturelles, en attribuant au comité d’entreprise un financement équivalant à au moins 0.2% de la masse salariale brute (en plus de la subvention versée pour les activités sociales et culturelles) et en permettant la création de comités de groupe. Le volume et la périodicité des informations à transmettre au comité d’entreprise sont augmentés (notamment par la remise d’un rapport annuel sur la marche générale de l’entreprise et son activité économique) ; l’expertise comptable est renforcée ; le recours à un expert devient possible en cas d’introduction de nouvelles technologies, de même que le recours à un expert « libre » sur les fonds propres du comité ; une commission économique est créée dans les entreprises de plus de 1000 salariés. Plusieurs textes ultérieurs vont renforcer ces attributions. Pour le reste, l’économie générale du système est maintenue (les attributions économiques du comité d’entreprise demeurant en particulier consultatives).

Pendant la décennie 80, le contrôle économique se renforce ainsi, grâce notamment à un recours croissant à l’expertise comptable. L’expertise technologique en revanche peine à s’installer, de même que la formation des élus. 101 comités de groupe seulement sont mis en place sur un total de 1382 groupes privés français. Les délégués de site^[36] sont un échec, en raison de la faiblesse du syndicalisme dans les petites entreprises et des différences d’activité entre les entreprises concernées. Six millions de travailleurs (soit près d’un sur deux) ne bénéficient d’aucune institution du personnel dans leur entreprise. Par ailleurs, les délégués du personnel tendent à être « cannibalisés » par le comité d’entreprise et voient leur rôle remis en cause par les pratiques managériales individualisant la relation du salarié à sa hiérarchie^[37].

Avec le retour de la droite au pouvoir en 1993, le droit des institutions représentatives connaît de nombreuses modifications : le mandat des délégués du personnel passe d’un an à deux ans, et leur élection est organisée le même jour que celle du comité d’entreprise ; le crédit d’heures des délégués du personnel diminue dans les entreprises de 11 à 49 salariés ; dans les entreprises de moins de 150 salariés, la périodicité des réunions du comité d’entreprise est réduite à deux mois ; le chef d’entreprise a désormais la possibilité de s’y faire accompagner par deux collaborateurs ; les multiples obligations d’information du chef d’entreprise sont remplacées par un document unique annuel en cinq chapitres^[38].

Par ailleurs, la loi du 20 décembre 1993 autorise l’employeur d’une entreprise de moins de 200 salariés à constituer, après consultation des institutions existantes, une délégation unique du personnel par fusion des mandats d’élus au comité d’entreprise et de délégués du personnel. En pratique, l’activité de la délégation unique du personnel consiste principalement à traiter des questions traditionnellement examinées par le comité d’entreprise, auxquelles viennent s’ajouter des thèmes qui relèvent en réalité de la négociation avec les syndicats (le temps de travail, les salaires…) ou du CHSCT. En pratique également, la périodicité d’une réunion par mois n’est guère respectée, les heures de délégation ne sont pas comptabilisées, la contribution de l’employeur aux frais de fonctionnement n’est guère utilisée et les questions traitées ont surtout trait aux activités sociales et culturelles^[39].

Des modifications surviennent également en matière de négociations collectives (avec notamment la loi du 12 novembre 1996) : les comités d’entreprise et les délégués du personnel des entreprises dépourvues de sections syndicales se voient conférer un droit de négocier qui leur était auparavant interdit (sauf en matière de participation et d’intéressement), les syndicats ayant pour fonction d’encadrer la négociation à un niveau plus élevé (et non plus de négocier directement)^[40].

La directive européenne du 22 septembre 1994 (transposée en droit français par la loi du 12 novembre 1996, et modifiée en 2008) crée le comité d’entreprise européen. Une étude de 1999 signale leur rôle mineur en matière d’orientation des politiques industrielles des grands groupes (mais un rôle plus important sur le plan social, les droits syndicaux, l’emploi, la formation, la sécurité et les conditions de travail) et leur éloignement des salariés^[41].

Aucune donnée n’étant disponible pour la décennie 90 sur le taux de couverture des comités d’entreprise, l’auteur analyse la participation aux élections au comité d’entreprise : elle a baissé dans la décennie 80, mais s’est stabilisée dans les années 90 (65.3% en 1999), témoignant ainsi d’un attachement important des salariés à l’institution. Du début des années 80 au début des années 90, les élus non syndiqués ont progressé de 19,2% à 28,4% et, consécutivement, les organisations syndicales les plus représentatives ont baissé, moins en raison d’une défiance des salariés qu’en raison de la faiblesse grandissante de leur implantation dans les entreprises. Dans les années 90, la présence syndicale s’améliore (du fait de l’absorption de PME par des groupes et de l’influence des dispositifs de mise en œuvre des 35 heures) et les non-syndiqués perdent du terrain^[42]. En schématisant, deux grands types de comités d’entreprise sont à distinguer : les comités d’entreprise anciennement constitués des grandes entreprises dont les élus sont syndiqués, et les comités d’entreprise plus récents des petites entreprises dont les élus sont non-syndiqués. Les premiers utilisent pleinement leurs prérogatives en matière économique, les seconds beaucoup moins. En matière d’activités sociales et culturelles, les seconds privilégient les festivités et la redistribution des moyens en bons d’achats, billetterie, cadeaux ; les premiers proposent également ces prestations, mais jouent moins sur la redistribution individuelle que sur l’offre collective, en matière de loisirs et de tourisme principalement^[43].

Pour sa part, l’institution des délégués du personnel est en difficulté : souvent, la périodicité des réunions n’est pas respectée, ou les réunions sont communes aux délégués du personnel et au comité d’entreprise, dont l’importance croît à mesure que décroît celle des délégués.

*

 Au total, ainsi que l’auteur l’explique dans sa conclusion, trois types (ou modèles) de représentation du personnel ont été historiquement expérimentés en France.

-  Le modèle paternaliste (ou encore « patronaliste ») : l’existence d’une représentation salariale et les modalités de son exercice dépendent d’abord du chef d’entreprise ; la participation l’emporte sur la revendication, avec un double objectif d’information du chef d’entreprise sur l’état d’esprit des salariés et d’apprentissage par les salariés des contraintes qui pèsent sur l’entreprise ; toute intrusion extérieure, et en particulier syndicale, est écartée. L’usine chrétienne du Val des Bois et les comités sociaux d’entreprise de Vichy relèvent de ce modèle, ainsi que, sous une forme atténuée, les petits établissements qui mettent en place des comités composés de non-syndiqués après 1968.

- Le modèle autogestionnaire ou cogestionnaire (selon les cas) : tous les aspects de la gestion de l’entreprise relèvent de la compétence des organismes représentatifs. Les comités de gestion mis en place dans certaines entreprises à la Libération illustrent ce modèle. Il n’a jamais été légalisé, en raison de l’opposition du patronat, soutenu par les pouvoirs publics, ainsi que de la réticence syndicale (avec des nuances selon les organisations et les époques).

-  Le modèle du contrôle ouvrier : les fonctions de la représentation sont d’abord des fonctions de contrôle des décisions du chef d’entreprise (et non de participation à la gestion) ; les institutions représentatives doivent émaner des organisations syndicales. Ce modèle trouve ses racines dans le syndicalisme révolutionnaire de la fin du XIX^e;. Depuis 1945-1946, il s’est en partie concrétisé dans les différentes dispositions juridiques qui visent à placer les élus sous la dépendance des organisations syndicales qui les présentent. En pratique, il est fréquemment battu en brèche par les élus qui, du fait de leur présence dans l’entreprise et de la fonction de coopération réservée au comité d’entreprise, tendent à jouer le jeu de la participation effective bien davantage que ne le souhaitent leurs syndicats.

L’histoire des institutions représentatives du personnel est l’histoire de la concurrence entre ces trois modèles, dont aucun ne s’est réalisé à « l’état pur », chaque institution nouvelle empruntant généralement à chacun (sur le plan du droit comme sur celui des pratiques).

Jean-Pierre Le Crom, enfin, signale que trois questions devraient faire l’objet de débats.

La première est celle de la place des délégués du personnel : par fonction proches des salariés, ils peinent aujourd’hui à trouver leur place aux côtés des élus du comité d’entreprise, des délégués syndicaux et leur rôle est délaissé au sein de la délégation unique du personnel. Leur avenir est en jeu. Afin qu’ils puissent mieux assurer leur rôle auprès des salariés, Jean-Pierre Le Crom recommande que leur représentation soit décentralisée au niveau des bureaux et des ateliers.

Une deuxième question est celle de l’articulation entre représentation et négociation collective. La priorité donnée à la négociation d’entreprise sur la négociation de branche conduit en effet à transformer les syndicats (peu présents dans les PME) en régulateurs de la négociation collective et non plus en opérateurs, et d’affaiblir significativement leur légitimité. Garantir leur implantation dans les entreprises est donc un réel enjeu pour les syndicats.

La troisième question est celle du pouvoir conféré au comité d’entreprise. Contrairement notamment à la position de Maurice Cohen^[44], la reconnaissance d’un droit de veto au comité d’entreprise ne saurait pour l’auteur être un outil de l’amélioration des relations collectives : les attributions économiques du comité d’entreprise doivent demeurer consultatives, sans quoi « on confierait ainsi au comité d’entreprise un pouvoir d’opposition n’ayant d’autre contrepartie que celle d’assumer toutes les conséquences de sa mise en œuvre devant les salariés qui sont également les électeurs ». Dans cette limite, l’auteur recommande toutefois que les salariés disposent de droits, de responsabilités et de devoirs équivalents à ceux des actionnaires^[45].

Notons pour conclure (et au-delà de l’intérêt historique de l’ouvrage) que les deux premières recommandations finales paraissent difficilement conciliables : la décentralisation de la représentation des délégués du personnel au niveau des bureaux ou des ateliers risque fort, au regard de la faiblesse du taux de syndicalisation dans les entreprises, de concourir à l’affaiblissement du rôle syndical ; ce qui, par ricochet, ne paraît guère de nature à favoriser la reconquête, par les syndicats d’un rôle d’opérateurs de la négociation collective (au demeurant affaibli, depuis, par des évolutions législatives). Surprend enfin l’idée que le droit d’opposition du comité d’entreprise ne saurait être reconnu au motif qu’il conférerait à ses membres un pouvoir sans autre contrepartie que la responsabilité élective : en quoi, en miroir, la responsabilité d’un actionnaire en mesure de placer son capital ailleurs est-elle plus importante que la responsabilité de l’élu vis-à-vis de ses collègues ?

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COLLECTION « LE PRÉSENT AVENIR »

Auteur: Le Crom Jean-Pierre

Parution : juillet 2003
Pages : 194 pages
ISBN : 2847970495

Ce livre est disponible, au format pdf (avec une pagination différente de l’édition imprimée), sur le site HAL-SHS.

En vente aux Editions Syllepse

[1] p.15.

[2] p. 13.

[3] p. 18.

[4] p. 21.

[5] p. 22.

[6] p. 24.

[7] p. 24-25.

[8] p. 28-30.

[9] p. 30-33.

[10] p. 34-36.

[11] p. 36-40.

[12] p. 47.

[13] A quoi s’ajoutent également des divergences sur l’électorat et l’éligibilité, le temps payé pour l’exercice des fonctions… Maurice Cohen, dans la neuvième édition du Droit des comités d’entreprise et des comités de groupe, propose pages 45 et 46 un tableau récapitulatif des principales modifications subies par l’avant-projet d’ordonnance.

[14] p. 50-54. Le mode de scrutin majoritaire est retenu en 1945, conformément aux attentes de la CGT (en position de force dans la plupart des entreprises) et avec l’accord de la CFTC (comme des discussions sont engagées à propos de la fusion des deux syndicats). En 1947, comme il n’est plus question de fusion (à la suite vraisemblablement des grèves de mai-juin), la CFTC demande la mise en place d’un scrutin proportionnel, qui est finalement voté.

[15] p. 55-56.

[16] p. 56-62.

[17] p. 64.

[18] p. 71-72.

[19] p. 74-80.

[20] p. 80-87.

[21] Deux par an.

[22] p. 116-119.

[23] p. 110-112.

[24] p. 107.

[25] p. 112-113.

[26] Entreprises de plus de 500 salariés à la condition qu’ils sont au moins 25 et représentent au moins 5% des effectifs, et entreprises de moins de 500 salariés sous réserve de l’accord des organisations syndicales.

[27] p. 125-126.

[28] p. 124.

[29] p. 127-128.

[30] p. 130-131.

[31] p. 131-133.

[32] p. 133-138.

[33] p. 138-142.

[34] p. 142-146.

[35] Tels que l’applicabilité du droit des institutions représentatives du personnel aux établissements publics industriels et commerciaux, la prise en compte des salariés à temps partiel dans les seuils d’effectifs, la liberté de circulation et la protection des représentants en cas d’annulation d’une décision administrative.

[36] Dont l’élection peut être imposée par l’administration du travail dans les entreprises occupant moins de 11 salariés sur un même site et où sont durablement employés au moins 50 salariés.

[37] p. 148-151.

[38] p. 151-152.

[39] p. 152-153.

[40] p. 153-155.

[41] p. 155-156.

[42] p. 160-163.

[43] p. 164-165.

[44] Evoquée et discutée p. 158-159.

[45] p. 169-173.

Ce recueil de textes posthumes livre, à travers une étude socio-historique, une interprétation de la nature et des racines de l’économisme contemporain.

Penseur majeur de l’économie de marché et historien du libéralisme, Karl Polanyi reste l’un des rares théoriciens capables de nous aider à comprendre la nature du libéralisme en économie et à reconnaître les limites actuelles de nos démocraties. La Subsistance de l’homme - ouvrage inachevé paru aux États-Unis en 1977, et enfin disponible en français – prolonge et complète son oeuvre magistrale, La Grande transformation. Polanyi y formulait une critique de l’utopie libérale du XIX^ème siècle à l’origine du mouvement social d’autoprotection, de l’ « État providence », aujourd’hui encore fortement menacé.

En prenant le parti d’analyser la subsistance de l’homme sur une très longue période historique, Polanyi offre ici une interprétation originale de la nature et des racines de l’économisme contemporain. L’économie des sociétés primitives, de la vieille Babylone, de l’Égypte ancienne et du royaume du Dahomey au XVIII^ème siècle permet de repenser l’universalité et la spécificité des relations sociales et des modes d’ »encastrement » de l’économie au sein de la société. Dans la Grèce antique, le commerce extérieur, les usages de la monnaie et l’émergence de marchés à l’échelle locale ou méditerranéenne sont autant d’exemples où l’échange était subordonné à la réciprocité et à la redistribution et où l’économie était étroitement liée au politique.

Derrière ce travail de recherche, exigeant et exceptionnel, se déploie l’une des grandes pensées humanistes du XX^ème siècle, aujourd’hui indispensable pour desserer l’emprise que la logique libérale exerce sur notre représentation de l’économie et du monde.

Karl Polanyi (1886-1964), d’origine hongroise, est à la fois historien, économiste, anthropologue et politiste. Il est l’auteur de La Grande Transformation. Aux origines politiques et économiques de notre temps [1944] (gallimard, 1983 ; rééd. 2009) et d’Essais (Seuil, 2008).

Traduit de l’anglais par Bernard Chavance.

Parution: 26/10/2011

Auteur(s) : Polanyi, Karl

Editeur : Flammarion, Collection : Documents et Essais

Feuilletez le sommaire de La Subsistance de l’homme :

Derrière des terrains d’action variés (humanitaire, écologique, défense des droits des personnes, etc.) se sont rassemblées, sous le même vocable d’ONG[1], des organisations parfois difficiles à cerner (Ryfman P. 2004), mais s’inscrivant toutes dans le modèle associatif. En quelques années un certain nombre d’entre elles sont devenues de véritables « multinationales du cœur » (Pech T. et Padis M.O. 2004) et ont eu à s’adapter rapidement à des contextes réglementaire et organisationnel différents selon les pays d’implantation. Ce faisant, elles ont dû faire face à un problème qu’elles n’avaient pas forcément anticipé – celui de leur propre développement – et à répondre à un besoin devenu central : celui de gérer (Quéinnec E. et Igalens J. 2005). Dès lors, une contradiction s’est insinuée : peut-on de concert militer et gérer ? (Rousseau F. 2004).

Dans le même temps, la professionnalisation engagée par un certain nombre de grandes associations a créé les conditions nécessaires à l’instauration d’un micro-marché d’entreprises spécialisées sur le secteur non-lucratif (comptabilité, juridique, logistique, gestion des ressources, marketing, etc…) et a rendu possible l’apparition de formations ciblées[2]. Dans ce contexte, les associations se sont intéressées aux compétences liées aux technologies de l’information et aux vertus des net-organisations (Loilier T. et Tellier A. 2001). Avec la diffusion auprès du grand public des TIC, l’espace Internet est en effet devenu un passage obligé pour les acteurs principaux des réseaux de solidarité et de partage. Si l’organisation sociale en réseau n’est pas un phénomène récent (Fraisse L. 2000), les TIC (technologies de l’information et de la communication) lui ont donné sans conteste un nouveau jour par l’extension de bases matérielles à la structure sociale toute entière (Castells M. 1998). C’est ainsi qu’un besoin de connaissance et de réflexivité est né.

Les chercheurs anglo-saxons ont été parmi les premiers à prendre conscience de l’intérêt de questionner l’organisation associative (Nyssens M. 2000) et son rapport aux TIC (Te’eni D. et Young D.R. 2003). Il l’ont fait avec l’idée de faire progresser tout à la fois l’étude d’un objet et l’appréhension du concept de management (Young D. 1983). La recherche française en sciences de gestion souffre, quant à elle, d’un certain retard en la matière comme en témoigne le faible nombre de publications sur le sujet. Pourtant le terrain associatif français est riche et innovant en matière de TIC (Peugeot V. et Arasse L. 1998) et les travaux français sur l’économie solidaire peuvent fournir un cadre théorique (Laville J.L. 1994). La lecture stratégique des systèmes d’information associatifs n’étant pas univoque, plusieurs cadres conceptuels revendiquent leur capacité à en rendre compte. En effet, les rationalités à l’œuvre dans le champ associatif peuvent être analysées comme appartenant à des cadres de légitimité pluriels et un double compromis est possible à l’occasion de la production d’une stratégie Internet.

1. Deux formes de compromis stratégique

1.1. L’e-philanthropie

Aux Etats-Unis l’e-philanthropie est connue et décrite comme un moyen révolutionnaire (Hart T. 2001). Son fer de lance est le don en ligne (présenté souvent à tort comme un nouvel eldorado (Henry J.P. 2000)) mais, sous ce concept, on regroupe également un certain nombre d’autres techniques qui vont de la communication en ligne au web-marketing, en passant par le recrutement de bénévoles par le Web, ou la gestion de communautés en ligne. Mais de telles techniques ne sont pas neutres sur l’organisation ou la gouvernance des associations. Les pronateurs de l’e-philanthropie revendiquent d’ailleurs de tels impacts et annoncent (Feller G. 2001) une transformation générale du mode d’organisation des associations. Le message véhiculé par les nouveaux penseurs de ce mode de management est sans équivoque. « L’e-philanthropie est là pour rester, et elle va transformer le don caritatif de manière aussi profonde que la technologie a pu modifier le monde du commerce. Les associations qui ont écarté cette nouvelle donne, en l’interprétant comme un phénomène de mode, ou comme un objet à fuir, devront se réconcilier tôt ou tard avec cette approche. Si elles ne le font pas, elles risqueront de perdre le contact avec leurs donateurs et de mettre en péril la vitalité de leur action[3] ». L’enjeu est clairement donné. Soit les associations se saisissent des innovations technologiques qui leur sont offertes et elles pourront en tirer avantage, soit elles les refusent (comme certaines associations semblent tentées de le faire) et elles hypothèqueront ce faisant leur avenir. Cette première lecture de la rationalité technique des acteurs associatifs puise ses fondements dans les concepts de l’économie néo-classique. Le modèle standard pose en effet la possibilité de penser les associations comme des acteurs sur des marchés de services subissant des asymétries informationnelles.

1.2. L’e-solidarité

Face à ces questions, un autre cadre revendique sa capacité à offrir une meilleure représentation conceptuelle de la réalité du fonctionnement de l’association. Selon cette approche, la réalité de l’association ne se résume pas à une logique de marché. De par son encastrement (Granovetter M. 2000), le fonctionnement associatif renvoie à son contexte social. Si la réalité économique de l’association n’est pas toujours remise en question (Laville J.L. 2001), elle doit être complétée par des approches de type historique, sociologique ou anthropologique. Grâce à cet élargissement, il est possible d’avoir des outils conceptuels permettant d’étudier la dimension institutionnelle des organisations (Bonnafous-Boucher M. 2005), et même la pensée des institutions (Douglas M. 2004). Dans un tel contexte, le système d’information perd son objectif de performance économique pure et est appelé à soutenir une démarche de pensée ou d’intelligence collective (Lévy P. 1994). Le concept de philanthropie fait place à celui plus « large et polysémique de solidarité qui englobe philanthropie et entraide mutuelle[4] ». L’association devient le lieu d’un débat public qui revendique comme élément constitutif de son projet associatif l’inscription de son action dans un contexte sociétal. Le système d’information se met alors au service d’un horizon citoyen et vise un fonctionnement à vocation démocratique (Enjolras B. 2002). L’importance du don en ligne n’est pas niée, mais un caractère prioritaire est donné à la création de débat public de proximité au travers de l’accueil sans visée utilitariste de communautés en ligne. Le système d’information permet donc de relier l’association à son contexte social et à ses parties prenantes externes tout en entretenant un échange d’idées autour d’actions militantes. Le cyberdonateur n’est plus une figure centrale. Il se retrouve sur un pied d’égalité avec le cyberactiviste, le bénévole en ligne, le bénéficiaire et le simple citoyen internaute. Ce deuxième cadre conceptuel est plus complet pour rendre compte de la réalité associative. Il manque cependant d’homogénéité et les différentes disciplines qui le revendiquent (sociologie, ethnologie, anthropologie) ont plus vocation à décrire qu’à prescrire.

2. Quelles sont les relations entre ces deux formes de rationalité stratégique ?

L’observation du terrain (Eynaud P. 2006) montre que ces deux cadres de pensée ne sont pas exclusifs l’un de l’autre et réussissent souvent à se combiner. La plupart des associations qui ont développé une véritable stratégie en matière de technologies de l’information ont tout à la fois des actions qui s’inscrivent dans une démarche d’e-philanthropie et d’autres qui s’insèrent dans une recherche d’e-solidarité.

Dès lors, un modèle dynamique sur deux axes peut être proposé. Le premier axe rend compte de la production d’un bien sous forme de prestations de services auprès de bénéficiaires clairement identifiés. Dans ce cas, l’association privilégie la performance par le choix d’actions opérationnalisables dans un contexte informationnel planifiable (Podolsky J. 2003). Le deuxième axe renvoie à la production d’un lien par des dispositifs techniques plus ouverts, favorisant l’échange, le partage et la rencontre. Dans ce cas, la préoccupation stratégique est différente – le lien importe plus que le bien (Cova B. 1995) – et le résultat moins quantifiable. Cela nous conduit à revenir sur les deux idéaux types précédemment décrits et à imaginer tout une gamme d’approches stratégiques possibles participant conjointement de l’e-philanthropie et de l’e-solidarité. Aux deux bornes de cette palette stratégique on retrouve deux trajectoires extrêmes. Une première trajectoire (1-2a-3) conduit à l’e-association[5] par le recours quasi-exclusif à l’e-philanthropie. Une deuxième trajectoire (1-2b-3) conduit à l’e-association par l’entremise principale de l’e-solidarité. Cette représentation nous permet d’envisager la construction stratégique dans une relation dynamique, mais ne résout pas pour autant l’équivocité induite par l’infinité des trajectoires possibles.

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3. Apports et perspectives du modèle

L’analyse stratégique dans le cadre d’une association ne peut faire l’économie d’un questionnement sur le pourquoi de l’être ensemble. « If not for profit, for what ? » Cette question de D. Young souligne à propos la recherche de sens qui caractérise l’association. C’est en vertu et grâce à cette recherche de sens (jamais terminée) que l’association va affirmer son rôle et sa légitimité et qu’elle va pouvoir construire sa stratégie Internet. Mais, cette dernière va être à son tour créatrice de sens. On a donc là un effet croisé entre l’association et sa stratégie Internet et cela est suffisamment important pour être souligné.

Les apports du modèle proposé sont de deux natures (Eynaud P. 2008). Une première contribution se traduit par la proposition d’une lecture stratégique qui conduit à (re)penser la stratégie Internet d’une association au-delà d’une vision strictement économique dans la nécessité de ses prolongements sociaux, éthiques, culturels voire sociétaux. Une deuxième contribution, d’ordre méthodologique, porte sur les moyens d’approcher les stratégies Internet. Par une analyse des contenus et des services proposés, il est possible de déconstruire une stratégie Internet associative et d’en déduire son positionnement par rapport aux deux formes de compromis décrites. L’analyse de contenu des sites web envisagés comme autant d’agencement organisationnels performatifs ou contre-performatifs (Mackenzie D. et Millo Y. 2003) ouvre la voie à de nouvelles grilles d’interprétation des systèmes d’information. Elle autorise une exploration des systèmes d’information centrée sur l’analyse de l’artefact et sur l’exploration cognitive et distribuée des interfaces.

Avec P. Lévy, nous partageons le souci de ne pas chercher à enfermer le réel dans un cadre fermé (Lévy P. 1994). Notre recherche s’est inscrite dans la volonté d’esquisser des liens entre la stratégie des organisations du tiers secteur et celle de leur système d’information. De tels liens nous semblent en effet porteurs de sens pour l’ensemble de la société tant par leurs enjeux démocratiques que sociétaux. S’il est besoin pour la société civile de parvenir à se réapproprier les technologies de l’information en construisant une alternative à la société de l’information (Mattelart A. 2001), les associations sont sans doute les principales garantes de la mise en œuvre de formes relevant d’une démocratie technique (Callon M., Lascoumes P. et Barthe Y. 2001). Elles le sont si, revenant au concept avancé par G. Simondon, on pense leur développement dans une relation transductive au monde (Simondon G. 1958), c’est-à-dire dans une relation constitutive des termes mis en relation. Dès lors, la médiation technique des associations à leur environnement social ne doit plus être considérée comme un détail organisationnel mais comme un élément moteur de leur identité.

Bibliographie

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 [1] Organisation Non Gouvernementale

[2] En France le Master Ingénieurie et Management des Associations (crée par l’IAE de Paris en 2002 sous l’ancienne appellation de DESS) a été un précurseur en la matière.

[3] Extrait page 22 de Hart T. (2001), « The e-philanthropy revolution », Fund Raising Management, p.22-27.

[4] Cf. page 89 in Laville J. L. (2001), « Les raisons d’être des associations », Association démocratie et société civile, Paris, La Découverte/Mauss/Crida, p.61-140.

[5] Association ayant réussi à traduire l’ensemble de ses actions sur des supports numériques actionnables.

Philippe Eynaud, Maître de conférences au CNAM

Cette conférence a été prononcée dans le cadre de l’Université populaire et citoyenne, Conservatoire National des Arts et Métiers – Institut Polanyi, 2 décembre 2009,  autour du livre coordonné par Joseph Haeringer : La démocratie, un enjeu pour les associations d’action sociale, Desclée de Brouwer, 2009.

Écrit par Samuel Sponem

Si l’évaluation n’est pas une pratique nouvelle dans le monde associatif, on constate que les enjeux qui lui sont liés ont tendance à croitre. Dans cette communication, je tenterai de réfléchir, à partir du livre dont discutons aujourd’hui, au potentiel démocratique des dispositifs d’évaluation. J’articulerai mon propos en deux temps. Dans un premier temps, je présenterai l’évaluation comme un dispositif central du management et j’en proposerai une déconstruction rapide. Dans un second temps, cette déconstruction me servira à discuter des effets de l’évaluation sur chacune des parties prenantes associatives et ainsi de réfléchir aux enjeux démocratiques de l’évaluation.

Préambule : gestion et management

Avant de traiter des caractéristiques de l’évaluation, je propose de dissocier la gestion du management. Si l’on peut parler de gestion dès qu’il y a nécessité de faire des choix dans la conduite d’une organisation, on peut dire que le management est un style de gestion possible parmi d’autres.

Le corpus du management (ses concepts et ses outils) s’est constitué dans les années 1920 dans les grandes entreprises multidivisionnelles américaines[1]. Pour Drucker, l’un de ses promoteurs et théoriciens les plus fameux, « l’émergence du management est un évènement central de l’histoire sociale qui en tant qu’organe de la société spécialement chargé de rendre les ressources productives, reflète l’esprit des temps modernes »[2]. C’est une « nouvelle technologie qui (…) a fait passer l’économie américaine au stade de l’économie d’entrepreneur, et qui est en train de faire de l’Amérique une société d’entrepreneurs »[3].

Le management s’est ensuite développé dans la plupart des pays et des grandes entreprises avant de toucher, d’abord dans les pays anglo-saxons, le secteur public et le secteur non lucratif (et notamment les secteurs de la santé et de l’éducation) dans le cadre de ce que l’on a appelé le Nouveau Management Publique. Le monde contemporain se caractérise ainsi par l’extension des dispositifs de management à tous les domaines de la vie sociale. Certains parlent à se sujet de managérialisme qu’ils définissent comme un « système de description, d’explication et d’interprétation du monde à partir des catégories de la gestion »[4].

L’évaluation comme dispositif de base du management

L’évaluation, telle qu’elle est promue aujourd’hui, est une notion centrale de cette manière de penser le monde à partir du management. On peut ainsi caractériser le management en tant que « corpus de pensée » par trois éléments[5] : l’importance donnée à la notion de performance ; l’importance prise par la rationalité instrumentale ; et le développement de dispositifs et de techniques sociales.

La performance comme critère du juste et du vrai

Parler de management, c’est d’abord mettre au cœur de la conduite des organisations la notion de performance et donc la problématique de l’évaluation. La notion de performance traduit à la fois un succès, le résultat d’une action et l’action en tant que telle[6]. Sa force vient de l’ambiguïté du passage de la notion de performance au singulier à la recherche de performances au pluriel. En effet, à l’origine, la performance est considérée comme quelque chose d’exceptionnel (par analogie avec le sport) qui ne peut se reproduire. Or, ce que requiert le management ce sont des performances, c’est-à-dire une reproduction d’actes exceptionnels[7]. Cette notion de performance induit donc la recherche permanente de l’amélioration et fait référence à une conception entrepreneuriale de la société dans laquelle chacun doit se dépasser.

Classiquement, on peut distinguer deux critères de performance : être efficace (atteindre ses objectifs) et être efficient (minimiser les ressources pour atteindre les objectifs). Si le management propose des outils et des techniques qui permettent de faire plus avec moins (l’efficience), il ne permet pas de s’interroger sur les objectifs. L’objectif de l’entreprise est ainsi toujours, plus ou moins explicitement, d’augmenter la rentabilité, ce qui implique d’être compétitif – pour réussir à vendre ses produits et services sur un marché – et pérenne – pour que l’entreprise dure. Ceci a rendu la réflexion sur les objectifs sans objet en management : « le problème des fins est la plupart du temps entièrement subordonné à la question des moyens. En d’autres termes, le comment l’emporte aisément sur le pourquoi et le pour qui. »[8]

La rationalité instrumentale

Une deuxième caractéristique du management, que l’on peut retrouver dans le processus d’évaluation, concerne l’attention essentielle que le management porte à la rationalité instrumentale (telle que l’a définie Max Weber) ou adaptation des moyens aux fins.

Ceci conduit à faire l’hypothèse d’agents rationnels qui font ce qui leur est utile et poursuivent leur intérêt de manière appropriée. Dans « cette anthropologie restreinte, l’être humain apparaît la plupart du temps comme un être abstrait, un objet économique et un individu sans affect, sans histoire et sans culture. Il s’inscrit dans un projet instrumental qui confère toutes les vertus à une seule logique : la logique technique »[9]. Dans ce cadre, les dispositifs d’évaluation chiffrés prennent une place fondamentale. Ils permettent d’améliorer la rationalité de la prise de décision et de s’assurer que les actions de chacun s’accordent avec l’objectif de l’organisation. Présentés comme neutres ils doivent permettre de représenter parfaitement la situation de gestion.

On ne gère bien que ce que l’on mesure, nous dit le management[10]. Cependant, la gestion fait essentiellement référence à des grandeur construites, en les considérant abusivement comme des mesures – faisant ainsi référence aux sciences de la nature – alors qu’elles résultent d’un processus de « quantification » qui consiste à « exprimer et à faire exister sous une forme numérique ce qui, auparavant, était exprimé seulement par des mots et non par des nombres »[11].

Le management comme un ensemble de dispositifs

Le management, c’est aussi un ensemble de dispositifs. L’évaluation en est une des représentations majeures. Telle qu’elle se développe aujourd’hui, elle s’appuie conceptuellement sur une méthode formalisée dans les années 50-60 par Peter Drucker : la direction par objectifs (DPO). Celle-ci permet de rendre chacun responsable et capable de rendre des comptes. Elle fonctionne de la manière suivante. Dans un premier temps, le responsable fixe des objectifs à ses managers. Il leur laisse ensuite une certaine liberté d’action pour les atteindre. In fine, la direction évalue et récompense les managers en fonction de l’atteinte de ces objectifs. L’évaluation joue ici un rôle important : elle « aide a construire et à développer les pratiques d’individualisation et de responsabilité » en rendant les individus « calculables et comparables »[12]. Elle doit aussi favoriser la motivation en « conduisant les individus à se penser comme des êtres calculés et en enrôlant les individus dans la poursuite d’objectifs prescrits et standardisés ». Avec la gestion par objectifs, le contrôle est essentiellement réalisé a posteriori sur les résultats réalisés.

Les avantages de ce type de dispositif sont nombreux. Il permet de gérer « par exception », c’est-à-dire seulement lorsqu’il y a des déviations par rapports aux objectifs. La DPO permet aussi de contrôler le comportement d’autres personnes, de les responsabiliser et de les motiver (grâce aux primes qui sont attribuées en cas d’atteinte des objectifs). Enfin, elle rend possible à la fois le contrôle et l’autonomie des individus dans les organisations (et ainsi, rend possible la décentralisation). Ce dispositif a, dans une large mesure, démontré son efficacité pour gérer à distance des activités complexes et multiples : il a favorisé et a été rendu nécessaire par l’émergence des grandes organisations[13].

Les pratiques d’évaluation dans les associations ne sont pas nouvelles (notamment dans le domaine de l’action sociale). Mais la loi de 2002 dans ce secteur place l’évaluation au centre des enjeux (à travers des référentiels et une instance nationale)[14]. Elle tend ainsi à se généraliser à divers niveaux : au niveau des organisations, au niveau des activités et au niveau des individus.

Quel potentiel démocratique des dispositifs d’évaluation ?

Le livre coordonné par Joseph Haeringer[15] part de l’hypothèse que l’association formalise une double liberté : liberté reconnue aux individus de s’associer et liberté reconnue aux collectifs de « s’organiser selon des principes de justice qu’il leur appartient de définir » (p. 37). Le potentiel démocratique de l’association se joue donc à la fois au niveau de l’individu et du collectif. Pour évaluer le potentiel démocratique de l’évaluation en secteur associatif, nous allons donc envisager ses enjeux au travers de quatre parties prenantes mises en évidence dans l’ouvrage : les financeurs, les professionnels, les administrateurs et les usagers.

Financeurs

Le projet associatif apparaît historiquement, comme le rappelle Joseph Haeringer dans le chapitre introductif de l’ouvrage, comme une mutualisation des ressources, fondée sur la liberté individuelle de s’associer et dont le principe de coordination est celui de l’égalité entre les membres associés. Aujourd’hui, les contraintes de ressources conduisent cependant bien souvent à considérer les bailleurs comme une partie prenante à laquelle il est difficile de résister. Le livre, centré sur les associations d’action sociale, propose une typologie des associations dans le chapitre d’Elisabetta Bucolo, qui, sans être applicable telle quelle à toutes les associations, nous permet de réfléchir à une diversité de situation en la matière en distinguant la régulation tutélaire, la régulation concurrentielle et la régulation conjointe.

Dans les associations qui sont dans un rapport de régulation tutélaire, l’évaluation par les financeurs peut vite se transformer en un outil qui fait de l’association un simple délégataire de service public : l’association se transforme alors en prestataire de service. En effet, grâce à l’évaluation, l’État (ou toute autre collectivité) peut, à la limite, définir des objectifs sans se préoccuper de la mise en œuvre de ces objectifs. S’il parait simple de définir les objectifs et de les mesurer, l’association pourrait même être remplacée par une entreprise privée et on pourrait ainsi glisser tout naturellement vers une régulation concurrentielle.

Cette délégation n’est pas sans poser des difficultés. En effet, elle implique de pouvoir parfaitement définir des objectifs et de pouvoir les mesurer. Or, contrairement aux entreprises privées, les notions de résultat ou de rentabilité n’ont pas de sens en tant que tel pour une association puisque dans bien des cas le résultat dépend largement de la capacité de l’association à collecter des fonds (auprès des pouvoirs publics ou des citoyens). La principale difficulté n’est cependant pas là : elle tient à la nature même de l’activité associative. En effet, comme dans le cas des services publics, certaines associations ont vocation à produire des externalités c’est-à-dire que leurs actions doivent avoir un impact sur la société. Dans ces conditions définir la performance n’est pas uniquement mesurer l’activité des associations (ce que les anglo-saxons appellent l’output) mais aussi prendre en compte aussi l’impact de leurs actions sur la société en général (l’outcome).

Pour éviter, cet écueil, il faut alors, nous dit Joseph Haeringer dans le chapitre conclusif, passer a minima à une régulation conventionnée. C’est à dire que l’association doit réussir à maintenir des marges de manœuvre pour être force de proposition. Cela peut se traduire par une action des associations sur les critères de leur évaluation. Il faut alors utiliser ces dispositifs de gestion, comme des outils permettant de rendre visible le travail réalisé par l’association. Dans son travail de thèse, Arthur Gautier donne un exemple de ce type de démarche dans le secteur des associations de musiques actuelles[16]. Ce n’est que dans ce cas que l’on peut considérer que les associations ont un potentiel démocratique propre qui ne se résume pas à être le prolongement de l’action de l’État.

Il faut aussi signaler que ce développement des pratiques évaluatives se traduit par un développement des instances d’évaluation : des agences (par exemple dans le domaine de l’action sociale l’Agence Nationale d’Évaluation Sociale et Médico-sociale). Or, ces agences sont à la fois des relais de l’administration et censées s’en détacher pour porter un regard, supposé neutre et indépendant, sur les pratiques associatives. Il faudrait certainement s’interroger sur l’impact de ces agences sur le secteur associatif. Cette évaluation indépendante et neutre est-elle possible ?
Professionnels et bénévoles

La pratique de l’évaluation des acteurs peut être présentée comme une pratique démocratique puisqu’elle peut se substituer au contrôle purement hiérarchique classique et qu’elle valorise, en un certain sens l’autonomie des individus[17]. Le cadre pour apprécier ce caractère démocratique, comme l’a bien montré d’Iribarne (en s’appuyant sur Tocqueville), renvoie à une vision anglo-saxonne de la démocratie : responsabilité individuelle et contractuelle[18].

Cependant, l’évaluation des professionnels pose des problèmes spécifiques D’abord, parce que nous sommes dans un domaine ou l’action est bien souvent difficilement codifiable. Lorsque ces exigences de mesure de la performance se diffusent à l’intérieur des associations, elles se heurtent à des pratiques professionnelles bien établies, dont l’efficacité ne va pas toujours de pair avec la parcellisation, la normalisation, en un mot la taylorisation des tâches, présentée comme nécessaire à la responsabilité et à la transparence managériale. Ces exigences permettent-elles de prendre en compte toute la dimension tacite et informelle du travail associatif ? La rationalité instrumentale est-elle toujours plus efficace que les régulations informelles ? La mesure peut-elle remplacer les professionnels ? Ensuite, parce que la rationalité instrumentale, inscrite dans le processus d’évaluation, semble difficilement compatible avec un secteur associatif dans lequel la rationalité axiologique, ou conformité par rapport à des valeurs, est un moteur fort de l’action. Comme le souligne Michel Jezequel dans le chapitre 8, l’engagement citoyen est aussi un des moteurs de l’action associative. En effet, la force des associations vient de ce qu’elles s’apparentent à ce qu’Etzioni appelle des organisations normatives[19]. Dans ce type d’organisation, le contrôle des comportements par les résultats ou par des dispositifs administratifs n’est pas aussi nécessaire que dans des organisations classiques[20]. En effet, un contrôle de type culturel s’y substitue : l’attention est portée sur les pensées, les croyances et les émotions. Ce type de contrôle passe par l’identification des membres de la société (ou de l’organisation) à un modèle commun. Les organisations sont alors vues comme des lieux de valeurs partagées et d’implication morale dans lesquels la cohésion et la loyauté prennent une importance majeure. Pour contrôler, il faut donc donner l’exemple, inspirer, motiver et donner de la sécurité aux employés. Dans ce contexte, contrôler c’est former les identités, les émotions, les attitudes et les croyances, gagner les cœurs et les esprits. Bien sûr, ce type de contrôle culturel existe dans les entreprises classiques, son rôle a d’ailleurs été souligné pour expliquer la réussite des entreprises japonaises au cours des années 80, mais il cohabite souvent mal avec un mode de contrôle plus rationnel.

Dans ce domaine, l’exemple donné dans le chapitre 2 par Marie France Gounouf concernant le champ associatif de l’aide à domicile donne des pistes : le partage des bonnes pratiques est primordial dans l’efficacité des dynamiques professionnelles. À partir de là, on peut envisager de faire des systèmes d’évaluation des espaces d’échange de ces bonnes pratiques.

Administrateurs et dirigeants professionnels

L’évaluation étant bien souvent imposée aux associations par les bailleurs, les administrateurs et dirigeants sont en première ligne pour faire face à ces processus d’évaluation.

Deux écueils sont alors envisageables. D’abord la traduction immédiate et non réfléchie par ces dirigeants des dispositifs d’évaluation dans les pratiques professionnelles. Ce phénomène de contagion est très classique et a été mis en évidence à de nombreuses reprises dans les entreprises privées : on reproduit sur les subordonnés les critères d’évaluation qui s’imposent à nous. Par exemple, une contrainte budgétaire au niveau de l’association qui serait immédiatement traduite par une contrainte budgétaire pour les services n’aurait n’a pas forcément de sens : cela laisse les professionnels fort désarmés s’ils n’ont pas d’éléments sur le « comment faire ? ». Le deuxième risque est celui d’une colonisation et d’une prise de pouvoir par des managers et des financiers. En effet, l’évaluation est porteuse d’un langage et de compétences spécifiques que ne possèdent pas forcément les professionnels. Si la zone d’incertitude principale à maîtriser devient le processus d’évaluation, il devient alors légitime d’embaucher des managers professionnels qui ne connaissent pas forcément le métier de l’association mais disposent d’une compétence « managériale » et financière.

Inversement, on pourrait interpréter la diffusion des processus d’évaluation dans toutes les sphères associatives comme une tentative des « managers » pour prendre le pouvoir grâce à un « savoir » spécifique. De nombreuses recherches ont ainsi montré que la lutte entre professions pour le contrôle des organisations est un moteur de leurs évolutions.

Au regard de ces processus d’évaluation, que serait un bon administrateur ou dirigeant associatif ? D’abord, quelqu’un qui ne retransmet pas mécaniquement le processus d’évaluation sur les professionnels (et qui joue en quelque sorte le rôle de tampon). Ensuite, quelqu’un qui se sert de l’évaluation comme d’un espace de discussion et d’apprentissage (au sein de l’association mais aussi entre les associations) plus que comme un processus coercitif de définition des « bons » et des « mauvais ».
Usagers

La loi de 2002 dans le domaine de l’action sociale consacre la place de l’usager dans le processus d’évaluation. Il y est mis en situation de faire valoir « des droits opposables à la logique professionnelle »[21] et, en quelque sorte, en place d’évaluateur grâce à divers dispositifs (contrats de séjour, contrats d’objectifs, etc.). En la matière, il peut être utile de se référer à ce que cette prédominance accordée aux clients a eu comme effet dans les entreprises. Ce fut d’abord un moyen d’accroitre le contrôle des salariés, d’intensifier et de flexibiliser leur travail, le tout au profit des actionnaires, en faisant passer ces évolutions comme un résultat des attentes du client. De la même manière, on peut se demander si l’usager ne serait pas qu’un « prétexte trouvé aux obligations de bonnes pratiques » pour densifier le travail social[22].

Si la question de la participation des usagers au processus d’évaluation est fondamentale, les modalités de cette participation n’ont rien d’évident. D’ailleurs, de quel usager parle-t-on ? Tous les usagers peuvent-ils et doivent-ils participer à l’évaluation ? Ces questions restent ouvertes. Il y en effet bien souvent un problème de compétence (la satisfaction des usagers ne peut résumer la performance d’une association du secteur médico-social, par exemple) et d’implication des usagers pour qu’ils puissent intervenir dans le processus d’évaluation.
Conclusion

Bien souvent, les méthodes de management des grandes entreprises privées sont vues par les associations à la fois de manière critique et comme un idéal d’efficacité. La diffusion de dispositifs d’évaluation s’inscrit dans ce cadre.

Les associations sont ainsi soumises à de fortes pressions tendant à la diffusion à tous les niveaux de ces dispositifs. Ils sont pourtant porteurs de techniques, de modes d’organisation, de croyances, qui ne sont pas forcément compatibles avec les spécificités associatives. On peut notamment s’interroger sur leur potentiel démocratique. Pour que l’évaluation puisse avoir un potentiel démocratique dans les associations, il faut d’abord accepter que, comme tous les outils de gestion, les dispositifs d’évaluation ne sont pas neutres. Les indicateurs nécessaires à l’évaluation sont en effet porteurs de valeurs et de choix politiques. Ils rendent visibles certaines actions et invisibles ce qui est difficilement mesurable. Ils doivent donc être discutables et ne peuvent être pris pour des vérités incontestables. Il ne faut ensuite pas croire que ces dispositifs tirent leur force de leurs supposés effets incitatifs ou coercitifs. Des recherches ont ainsi montré qu’il était possible de les utiliser comme des espaces de discussion, de partage d’information et donc d’apprentissage[23]. C’est certainement dans ce domaine que les effets positifs de l’évaluation, s’il y en a, sont à chercher.

[1] Bouquin H. (2005), Les fondements du contrôle de gestion, PUF, 3ème édition.
[2] Drucker P. (1954), The Principles of Management, NY HarperCollins Publishers. p . 3
[3] Drucker, 1985, les entrepreneurs, p. 41) . Cité par Dardot, P. & Laval, C.(2009). La nouvelle raison du monde : essai sur la société néolibérale, Paris: la Découverte. En cela, et même s’il l’a précédée, le management s’articule parfaitement avec le développement de la rationalité néo-libérale, telle que la présentent Dardot et Laval dans leur ouvrage.
[4] Chanlat J.-F. (1998), Sciences sociales et management, Eska.
[5] Ces paragraphes reprennent largement Avare, P. Sponem, S. (2008) Le managerialisme et les associations. in C. Hoarau et J.L. Laville (dir), La gouvernance des associations. Sociologie, économie, gestion. Editions Eres, p. 113-130.
[6] Bourguignon A. (1997), « Sous les pavés la plage. ou les multiples fonctions du vocabulaire comptable: l’exemple de la performance », Comptabilité, Contrôle, Audit, vol. 3, n° 1, p. 89-101.
[7] Stiegler B. (2004), « Performance et singularité », in B. Heilbrunn (éds.), La performance, une nouvelle idéologie? La découverte, p. 208-250.
[8] Chanlat, J.F., op. cit., 1998, p. 96.
[9] Chanlat, J.F., op. cit., 1998, p. 61.
[10] Berland N., Chevalier Kuszla C. et Sponem S. (2008, à paraitre), « On ne gère bien que ce que l’on mesure », in A. Pezet & S. Sponem (éds.), Petit bréviaire des idées reçues en management, La découverte.
[11] Desrosières A., Kott S. (2005), « Quantifier », Genèses, vol. 58, n° 1, p. 2-3.
[12] Miller P. (2001), « Governing by numbers: why calculative practices matter », Social Research, vol. 68, n° 2, p. 379-396. p. 381.
[13] Chandler A. D. (1977), The Visible Hand. The Managerial Revolution in American Business., The Belknap Press of Harvard University Press, Traduction française : La main visible des managers, Paris, Economica, 1988.
[14] Chauvière, M. (2007) Trop de gestion tue le social : essai sur une discrète chalandisation, Paris: La Découverte.
[15] Haeringer J. (2009). La démocratie, un enjeu pour les associations d’action sociale, Desclée de Brouwer.
[16] Gautier, A. (2009), Associations et entrepreneuriat institutionnel. Une approche néo-institutionnaliste de la culture : le cas des lieux de musiques actuelles. Thèse de doctorat. Conservatoire National des Arts et Métiers.[17] Drucker P. (1975), La nouvelle pratique de la direction des affaires, Economica.
[18] Iribarne, P.D. (1993), La logique de l’honneur, Paris, Seuil.
[19] Etzioni A. (1961), A comparative analysis of complex organizations, New York, Free Press.
[20] Ouchi, W. (1980), « Market, bureaucracies and clans », Administrative Science Quarterly, vol. 25, p. 129-141.
[21] Chauvière, M., op. cit., 2007, p. 286.
[22] Chauvière, M., op. cit., 2007, p. 132.
[23] Simons R. (1995), “Control in the age of empowerment”, Harvard Business Review 73(2) 80-88.

Samuel Sponem, Maître de conférences, Conservatoire National des Arts et Métiers

Cette conférence a été prononcée dans le cadre de l’Université populaire et citoyenne, Conservatoire National des Arts et Métiers – Institut Polanyi, 2 décembre 2009, autour du livre coordonné par Joseph Haeringer : La démocratie, un enjeu pour les associations d’action sociale, Desclée de Brouwer, 2009.

La place des associations dans la société française est au centre de débats récurrents depuis plusieurs siècles. Les termes de ces débats ne sont d’ailleurs pas toujours explicites et l’on peut, à propos d’aujourd’hui comme d’hier, considérer comme relativement consensuels des constats qui recouvrent en réalité de réels antagonismes. Le rapport entre associations et démocratie, par exemple, est un sujet sur lequel s’affrontent des conceptions différentes de la répartition des rôles en matière de politique et de gouvernement, mais qui sont peu débattues en tant que telles. Les raisons de cette relative absence de débat sont multiples et le conditionnement des mentalités semble à cet égard un facteur central, avec finalement une relative confusion sur ce que recouvre le politique.

Des sujets comme la concurrence et la gouvernance mobilisent plus facilement l’attention et la signification implicite de ces termes, dans les tribunes qui en traitent, renvoie souvent aux courants de pensée qui abordent l’économique, le social et le politique principalement sous l’angle de la rationalisation. Dans cette perspective, la gouvernance évoque l’amélioration nécessaire des capacités managériales ; la mise en concurrence est le moyen incontournable pour favoriser l’amélioration de la productivité, dans une économie mondialisée qui met à l’épreuve les sociétés occidentales. Cette injonction n’est pas propre aux associations car elle vise l’ensemble des organisations publiques et privées, dont les institutions publiques (de l’Etat à l’ensemble des services publics) comme s’il n’existait finalement pas de différenciation légitime entre la logique du marché et celle du bien commun.

La séduction de ces deux notions traduit la difficulté actuelle à évoquer les rapports au sein de la société en termes autres que marchands et, plus globalement, à mobiliser un espace pour se représenter le politique. Cette problématique, qui n’est pas non plus propre aux associations, les percute pourtant directement, car elles représentent en théorie et une alternative à cette conception marchande des rapports sociaux et un espace d’élaboration politique.

Dans ce contexte, il est assez logique que les associations reçoivent surtout l’injonction d’une meilleure gouvernance, dans une acception manageriale. Certes, cette question recouvre de réels enjeux. Mais elle peut masquer ce qui a trait aux associations en tant que fait social et politique, questions centrales si l’on considère que la société se porte mieux s’il est possible d’y être affilié dans un espace commun de co-existence (autre qu’un espace

dédié à la consommation). Les enjeux de cohésion sociale et de projets politiques qui se présentent alors sont tout aussi « questionnants » pour les associations.

Trois angles peuvent être adoptés pour relier associations, politique et démocratie :

• le détour par la longue histoire des corps intermédiaires, faite de répétition et de tournants, qui éclaire, en partie, la situation présente,
• l’observation des interactions entre les tendances propres au milieu associatif et le courant de politiques publiques,
• un éclairage sur l’enjeu de la gouvernance, avec les ambiguïtés qu’elle recèle.

1/ Associations, politique et démocratie : peut-on isoler des enjeux propres à notre époque ?

1.1. Les corps intermédiaires entre réalité et déni : une constante dans l’histoire de la démocratie française

La mémoire collective des associations de solidarité rattache souvent l’émergence du fait associatif à 1901, symbole d’une liberté officiellement reconnue et intégrée dans le système politique, et l’émergence d’une organisation significative dans le champ social à l’après guerre. La mobilisation de racines plus anciennes permet de relativiser les caractéristiques de notre époque. Ainsi, l’histoire des relations entre associations et démocratie en France recoupe celle des corps intermédiaires et de leur place selon les régimes politiques : constitutifs d’un ordre social très hiérarchisé sous l’Ancien régime, ils sont radicalement supprimés avec la révolution française qui ne reconnaît aucune intermédiation légitime entre l’individu et le « grand tout » incarné par l’État.

Le contrat social de Jean-Jacques Rousseau est en fait la genèse d’un pacte démocratique que le XVIII^ème siècle consacrera comme une forme de religion civile. Certes, le consensus n’était pas établi et dès les premières années de la République s’expriment des voies contraires, prônant tant la décentralisation en matière de politique publique que le droit d’association (comme liberté ou comme mode de cohésion sociale). Mais les rapports de force ont alors penché pour la consécration d’un État central seul garant de la « généralité » et opposé en cela à toute forme de régulation intermédiaire des « particularités ».

Le jacobinisme, d’abord triomphant, ne sera amendé que progressivement au fil du XIX^ème siècle, avec d’ailleurs la conjugaison (parfois de circonstance) entre des visées de natures différentes : pour certains, l’atténuation progressive de l’interdit d’association n’a en fait traduit que le réalisme – les corps intermédiaires répondant à un principe d’ordre pour « tenir » la cohésion sociale (ou en d’autres termes pour contenir l’agitation sociale et

faire rempart à la révolution en germe) – et pour d’autres l’aspiration à une transformation sociale destinée à instaurer des rapports plus solidaires entre les individus ; le contexte était alors celui de l’industrialisation, de l’émergence de la classe ouvrière, des luttes organisées contre le capitalisme et ses excès. Pierre Rosanvallon[1], qui retrace l’histoire de la société civile face au jacobinisme, qualifie 1848 de « grand tournant » avec une première consécration des principes d’une république sociale, reconnaissant et valorisant l’association comme symbole de rapports sociaux solidaires. Mais il relate par là-même à quel point heurts et retours ont marqué le chemin vers un droit d’association finalement tardivement reconnu par la loi – en 1901 – soit près de 20 ans plus tard que le droit reconnu aux syndicats (droit des syndicats reconnu avec d’ailleurs moins de réserves que pour le droit d’association, assorti quant à lui de capacités très encadrées).

La reconfiguration de ce débat au XX^ème siècle se présente d’abord en des termes relativement nouveaux : l’associationnisme est supplanté par le syndicalisme, progressivement recentré sur les luttes liées au travail et à l’entreprise; le contexte est alors celui d’une forte influence des idéologies politiques. Le désenchantement politique propre à la deuxième partie du XX^ème siècle, avec l’effondrement des grandes idéologies, est contemporain d’un repli individualiste que certains relient d’ailleurs aux origines mêmes de la démocratie, qui consacre l’individualisme comme émancipation de l’homme, mais aboutit finalement à une atomisation de la société faite d’égoïsmes juxtaposés (du fait de la déconstruction des affiliations intermédiaires que constituaient par exemple les corporations). D’autres relient cette désaffiliation à l’effet même du capitalisme dont les dérèglements et les excès successifs ont finalement contaminé l’ensemble de la société – devenue société de marché – jusque dans ses rouages politiques les plus nobles : les élus, dont le sens de l’intérêt général est suspecté, ne sont-ils pas « déterminés » par les intérêts particuliers ? L’État lui-même, en tant que gouvernant des affaires publiques, n’est-il pas rabattu à sa fonction gestionnaire au détriment de ce qui a trait à la politique, au sens de construction de la cité, ou encore du bien commun ?

1.2. Quels sont les traits propres au début du XXI^ème siècle et où situer des champs d’actions possibles pour les associations ?

Ainsi, le début du XXI^ème ne semble à première vue pas faire date dans une longue histoire de tension entre la société civile et l’État, déjà très largement écrite et dont les termes semblent plutôt accentués que véritablement renouvelés. Il serait également nécessaire d’évoquer, parallèlement, l’histoire du solidarisme et de l’associationnisme, pour souligner comment la question sociale se déplace, mais se rejoue aussi parfois. Il importe alors de rechercher d’autres éléments pour caractériser notre époque et identifier des points d’accroche possible pour le rôle des associations. Des clés d’analyse peuvent être recherchées dans les trois registres du politique, du social et de l’économique, dans un contexte de crise qui accentue probablement les traits de leur configuration.

- Les enjeux du politique : essoufflement ? Ou militance et engagement selon des formes renouvelées ?

Comment situer le rôle des associations dans le débat d’ensemble sur la place des corps intermédiaires? Dans une configuration constante, ou en rupture ? Selon Joël Roman[2], l’un des enjeux actuels se présente en termes de césure entre la culture politique française et la configuration actuelle de la société : la forme de religion civile héritée du siècle des Lumières – où l’État incarne l’intérêt général et transcende les intérêts particuliers – configure encore les mentalités, mais butte sur une réalité qui n’est pas en phase avec le mythe : l’État est radicalement décentralisé, la communication est mondialisée, les engagements trouvent d’autres échelles – à la fois plus locales et plus mondiales – et d’autres modes de réalisation ; ils sont de plus en plus détachés des grandes idéologies et tournés vers des causes nouvelles (comme l’écologie, les échanges équitables, la décroissance).

Dans cette perspective, une question centrale est celle des nouvelles formes d’engagement, des mouvements sociaux plus éphémères et plus contestataires, des recompositions peut-être émergentes dans les associations. Certains de ces mouvements caractérisent un « nouvel esprit solidaire»[3]. La question serait alors de savoir si ces nouveaux modes disqualifient les formes associatives traditionnelles – qui seraient donc en voie d’extinction ou d’instrumentalisation ?– ou si le paysage associatif pourra tirer parti du défi et de la dynamique de ces nouveaux modes d’expression militante, en inventant des coopérations par exemple, ou de nouvelles formes d’implication[4].

- Les enjeux du social : la cohésion sociale comme principe d’ordre ou comme visée de transformation sociale ?

Les associations sont-elles un « groupe social » ? Leurs membres, leurs salariés, leurs bénévoles, leurs publics, sont-ils affiliés, « associés », ont-ils des appartenances communes en termes d’identité et de valeurs ? Une dynamique spécifique est-elle à l’œuvre dans les rapports sociaux du monde associatif ?

La tension entre la cohésion sociale vue comme un principe d’ordre (assurer et organiser les liens nécessaires pour que la société tienne sans désordre ni rupture) ou vue comme quête humaniste d’un « vivre ensemble » renouvelé, pourrait être approfondie dans sa configuration propre à notre époque. Pour les sociologues spécialistes des questions sociales, l’enjeu est central ; mais tous ne présentent pas la même analyse. Certains avancent la thèse du délitement social et de la désaffiliation généralisée[5]. Pour d’autres, le « social de compétition » traduit une recomposition qui atteint le niveau même de l’Etat social, dont la fonction est finalement de qualifier les individus pour la compétition généralisée[6]. D’autres, avec le courant du MAUSS, prônent radicalement la reconnaissance de l’aspiration humaine à des rapports sociaux désintéressés[7]. D’autres encore, comme Serge Paugam, affirment la nécessité de re-mobiliser le principe de solidarité et tablent sur la ré-articulation des différents échelles de solidarité – solidarités de proximité, solidarités institutionnelles – et questionnent à cet égard, sans bienveillance, le rôle effectif des associations[8].

Ces différentes approches, parfois complémentaires, parfois en opposition, sont autant d’accroches possibles pour approfondir le débat du rôle social des associations aujourd’hui.

- Les enjeux de l’économique : rôle usurpé, rôle supplétif ou mode alternatif pour l’économie et la société ?

La question des rapports des associations à l’économie se présente-t-elle en des termes spécifiques ? Selon certains, comme Jean-Louis Laville[9], il s’agit de démonter les idées reçues selon lesquelles il n’y aurait d’économie que capitaliste et de forme d’entreprendre que lucrative, afin de déconstruire le regard porté sur les associations comme acteur économique plutôt médiocre (avec les idées reçues relatives aux qualités gestionnaires plutôt inférieures à la moyenne, aux capacités entrepreneuriales limitées). Il s’agit alors de promouvoir les potentiels d’une autre forme d’entreprendre, non lucrative, compatible avec des rapports sociaux altruistes et un projet durable pour la société. Dans cette optique, l’économie sociale est une forme alternative ; mais elle n’est ni usurpée, ni supplétive, au sens où elle serait principalement sollicitée – de manière temporaire et tant que les vrais opérateurs du marché ne se sont pas organisés – pour favoriser la rencontre entre offre et demande. Elle ne questionne pas seulement l’ordre économique mais bien la conception du social et du politique ; et l’associationnisme conduit à repenser la société sur la base de relations solidaires.

A ce troisième niveau également, différentes « accroches » du débat seraient donc à saisir.

Ces trois niveaux d’analyse sont à appréhender en tant que tels, car ils supposeraient que les options possibles soient appropriées et débattues.

Mais leur interaction forme un «système» qui permet d’appréhender les enjeux propres à notre situation.

En synthèse, on peut dire qu’une conception du rôle des associations tirée vers le politique relie à ce niveau politique un rôle d’affiliation sociale, de promotion sociale, de transformation sociale ; et affirme un modèle économique à part entière, celui du non lucratif de solidarité, inscrit dans une acception de l’économie sociale qui n’est pas la simple juxtaposition de trois formes d’entreprises – les associations, les coopératives et les mutuelles – mais un ensemble représentant une conception propre des rapports entre l’économie et la société. A l’opposé, une conception plus fermée du rôle des associations les considère principalement comme opérateurs-prestataires. Le même terme de « gouvernance » peut en fait se référer à des conceptions sous-jacentes opposées. Entre ces deux pôles, il existe de multiples configurations.

2/ Acteur et / ou système : quels espaces entre l’essoufflement supposé du modèle associatif et la « managerialisation » de la politique publique ?

Un élément d’approfondissement nécessaire à propos de la situation présente réside dans l’interaction (négative ?) entre la situation des associations (en essoufflement ?) et les politiques publiques (en appauvrissement ?).

2.1. Les associations en chiffres : un miroir pour les phénomènes associatifs ?

Les observateurs du monde associatif, en tous cas dans les secteurs de la santé, du social et du médico-social, témoignent d’une forme d’essoufflement du monde associatif : difficulté à trouver de nouveaux administrateurs, crise du bénévolat, insuffisance des financements, climat de concurrence à outrance dans la mouvance des politiques d’appel d’offre systématisé… Ces caractéristiques, qui relèvent du « ressenti », sont en partie confirmées par l’analyse statistique, mais certains résultats des travaux statistiques peuvent

surprendre, car ils sont en décalage avec les idées reçues au sujet des associations. Un détour par les travaux de Viviane Tchernonog[10], qui a effectué une enquête auprès de 13 000 associations (contactées par 1 725 communes), permet de relativiser la généralisation possible des phénomènes à l’œuvre, mais dégage néanmoins des grandes lignes d’analyse possible.

L’échantillon finalement constitué porte sur 9 265 associations, analysées sur la période 1999-2005.

Sur cette base, Viviane Tchernonog estime à 1 100 000 le nombre d’associations vivantes en France en 2005, dont 172 000 sont employeurs (15,6%) et 928 000 sans salariés (84,4%). Elles représentent 1 050 000 ETP salariés et 935 000 ETP bénévoles, correspondant à la contribution de 14 millions de personnes bénévoles. Le chiffre d’affaires des associations est estimé à 59 milliards d’euros, soit plus de 6% du PIB.

- La diversité associative

Viviane Tchernonog distingue 3 types d’associations :

• associations de type A, dont le projet est articulé à l’action publique (15% des associations ; 82,7% des ressources totales ; 23,2% du volume de travail bénévole).
• associations de type B, dont le projet présente un fort contenu militant (29% des associations ; 4,9% des ressources totales ; 27,4% du volume de travail bénévole).
• associations de type C, associations de membres orientées vers la pratique d’une activité (56% des associations ; 12,4% des ressources totales ; 49,4% du volume de travail bénévole).

Les types B et C s’appuient plus sur le travail bénévole, le type A implique la présence de professionnels salariés, ce qui confirme selon l’auteur la pertinence de l’approche distinguant les associations employeurs des associations sans salariés.

Les associations de type A sont d’abord celles du secteur des établissements et services sanitaires, médico-sociaux et sociaux ; avec également les colonies, les OGEC, les centres de formation, les associations d’insertion ; ou encore, pour la culture, les MJC, centres de congrès, théâtres, musées, conservatoires ; également les équipements sportifs ; ou enfin les syndicats d’initiative ; offices du tourisme, centres de gestion des transports locaux, agences de développement économique, etc. Leurs budgets sont importants et principalement alimentés par les financements publics.

Les associations de type B recouvrent plutôt le secteur humanitaire ou la défense des droits et des causes (associations de quartier, d’habitants, de copropriétaire, de défense du cadre de vie, des parents d’élèves, des anciens combattants, de défense de l’environnement). Leurs budgets, souvent limités, sont alimentés pour l’essentiel par les cotisations et les dons.

Les associations de type C, souvent jeunes et fonctionnant à partir de travail bénévole, recouvrent les petites associations sportives et culturelles, de loisir ou de vie sociale de type amicale. Elles ont exceptionnellement recours à l’emploi salarié et utilisent des budgets limités.

Ces différences de « profils » interrogent le mode d’articulation entre l’économique (forme et part des ressources) et le non lucratif (part du bénévolat). Mais sans caricature possible : par exemple le type « B » caractérise un sous-ensemble plus militant, mais dans les deux autres, le bénévolat est significatif et il n’est pas dit que la militance y est absente.

L’interrogation possible à partir de ces différents profils n’est pas tant celle du cadre en présence (le paysage serait figé) mais plutôt celle des combinaisons possibles (interactions, essaimage, passerelles) à partir de la variété des configurations observées.

- Crise des financements associatifs ?

La recomposition des financements est effectivement observée, entre l’Etat et les collectivités locales, mais, globalement, le financement des associations par les budgets publics augmente selon l’auteur ; quant au financement issu du mécénat privé, il ne représente qu’une part très résiduelle et ne croit pas à la mesure de la représentation qui en fait parfois la solution au recul de financements publics. Les dons et le mécénat représentent une part minime des ressources des associations (4,9%), soit 3,8% des ressources des associations employeurs et 9,7% des ressources des associations sans salariés. Reste à voir ce qui résultera des mesures récentes adoptées pour favoriser le mécénat.

Cette analyse générale recouvre en fait des configurations très différentes. Les travaux de Viviane Tchernonog montrent l’existence de 2 grandes catégories : les associations employeurs et les associations sans salariés. Les unes ont des budgets moyens (232 091 euros) sans commune mesure avec le budget moyen des autres (11 715 euros)… Les associations employeurs du secteur social, médico-social, santé concentrent les budgets les plus importants (en moyenne plus de 507 000 euros). 2% des associations, qui ont des budgets supérieurs à 500 000 euros, concentrent à elles-seules 55% du budget de l’ensemble des associations…

La tendance à l’œuvre serait, selon Viviane Tchernonog, celle de la recomposition de la répartition des ressources mobilisables. Avec des stratégies associatives en question : quelles visées, pour quelle politiques, dans quelle logique : coopération ou concurrence entre les associations ? L’auteur évoque à ce sujet la difficulté qui serait celle des nouvelles associations à accéder aux ressources publiques.

- Crise du bénévolat ?

Pas vraiment. Le nombre d’heures bénévoles augmente et Viviane Tchernonog pointe plutôt la reconfiguration à l’œuvre des engagements, avec une vitalité plus marquée dans les associations sans salariés, qui contraste avec la situation des associations employeurs.

Les bénévoles sont pour 76% dans les associations sans salariés, où le volume de travail bénévole a progressé de 6% en 6 ans. Il a, au contraire, diminué de 5% dans les associations employeurs.

Ces tendances contrastées sont-elles un signal ? Sans s’arrêter à l’hypothèse d’un recul général du bénévolat, ne faut-il pas plutôt focaliser sur les conditions de l’articulation entre le registre managerial, qui culmine dans les associations employeurs, et le registre de l’engagement et de la militance ?

- Crise de la vitalité associative ?

Pas vraiment, si l’on se réfère au rythme de croissance des associations. Mais différents types d’associations et différentes tendances sont à observer avec discernement afin de ne pas réduire l’analyse à des généralisations abusives.

Selon Viviane Tchernonog, 37 000 associations vivantes de plus sont enregistrées chaque année entre 1999 et 2005. 63 000 associations en moyenne sont créées par an, mais la mortalité associative est importante dans les premières années. L’auteur évalue en outre à 20% la part des créations qui correspondraient en fait au résultat de fusions, restructurations, ou reconfigurations diverses (de projet, de gouvernance, de partenariat).

Cet indice est peut-être le signe d’une tendance lourde à l’oeuvre. Quelle est la strate actuelle du processus de reconfiguration du paysage associatif ? La ligne d’une reconfiguration déterminée est-elle, ou non, tracée ?

En tous cas le secteur demeure relativement ancien, avec plus du 1/3 des associations créées avant 1980.

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- Essoufflement du modèle et décalage de la réalité avec le « mythe » de l’association et de ses spécificités méritoires ?

Les travaux de Viviane Tchernonog apportent à cet égard quelques éclairages qui « interrogent » la place et le rôle des associations dans le jeu social. Ainsi, leurs dirigeants sont plutôt âgés et majoritairement issus de catégories socio-professionnelles habituées à diriger.Plus de la moitié des présidents ont plus de 55 ans.

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Mais, selon l’auteur, les dirigeants sont en moyenne plus jeunes dans les associations les plus jeunes …

La série historique est actuellement trop courte (1999-2005) pour dégager des tendances d’évolution pour l’ensemble des associations, mais l’auteur observe en tous cas une différence de profil entre l’ensemble et les associations les plus récentes, dont les présidents sont plus jeunes et d’origines moins cernées.

Ainsi, les associations, en général, semblent procéder d’une hiérarchisation sociale très marquée : 42% des présidents sont des cadres moyens ou supérieurs, contre 26% dans la population active… Mais celle-ci semble s’atténuer dans les associations les plus récentes.

Finalement, l’analyse statistique sur ces quelques points recoupe en partie le « ressenti » et des tendances lourdes semblent se profiler (et confirmeraient donc les facteurs d’inquiétude partagés par de nombreuses composantes du monde associatif) : financements en recomposition et combat pour l’accès aux ressources, secteur ancien et socialement stratifié, recul du bénévolat dans certains secteurs… Mais il serait exagérément pessimiste de dénier toute logique alternative et toute absence de marge de manœuvre. A minima, l’observation statistique en rend compte, tant par les différences qu’elle met en évidence (selon les secteurs, selon les âges) que par les mouvements qu’elle fait apparaître (logiques de recompositions, changements de profils chez les plus récentes, vitalité du bénévolat et natalité associative , etc.).

2.2. L’empreinte des dispositifs : quels espaces pour le politique dans les «RGPP[11]» ?

Dans quelle configuration de politique publique cette configuration associative vient-elle s’emboîter ?

Comme le souligne Robert Lafore, la question se pose de savoir si la configuration actuelle ne va pas aboutir à sacraliser l’« action » au détriment de l’« institution »[12] : c’est en tous cas le risque qui se profile par l’empilement de dispositifs qui, dans le secteur du social, du médico-social et de la santé, introduisent une régulation de plus en plus mécanique de l’offre de services et de l’accueil en établissements.

- Dans le domaine des services aux personnes.

L’agrément qualité vérifie en résumé la régularité de l’offre de service en termes de qualité intrinsèque, mais sans intervention publique en vue d’une régulation générale de l’offre (au plan territorial par exemple) ; cet agrément supplante tendanciellement la régulation « historique » (issue des principes des grandes lois de 70 et étendue aux services en 2002[13]) qui entendait garantir un développement des établissements et services sur le territoire et réguler les choix de politique dans une cadre concerté ; ces lois tablaient parallèlement sur l’émergence de projets , analysés et reconnus sous couvert de garanties vérifiées : garanties de qualité intrinsèque et de réponse aux besoins sociaux sur un territoire. Le développement des réponses de gré à gré, par les particuliers employeurs, accentue encore cette évolution.

- Dans le domaine de l’hospitalisation comme dans le domaine des établissements et services sociaux et médico-sociaux, l’ensemble du système de régulation a été progressivement repensé[14].

Les logiques qui en résultent en sont profondément remodelées et se réfèrent en résumé au modèle de la régulation concurrentielle, tout en avançant des références apparentes au modèle de la régulation contractuelle, sans abandonner pour autant les clés de la régulation administrée …![15]

Dans le système antérieur, des instances formelles de concertation (en région) devaient permettre de débattre dans la transparence des orientations générales. Ces instances ont été pour la plupart supprimées ou reconfigurées et il faut donc réinvestir des espaces de débat collectif des politiques publiques, selon des modalités à inventer. Les modes de contrôle ne sont plus individualisés, mais standardisés, avec des financements plus mécaniques (à tel type de structure correspond tel standard de financement, sans examen des configurations spécifiques de populations accueillies ou de projets) ; la contractualisation est parfois une quasi obligation – modèle imposé, condition d’un niveau de financement, etc. – alors qu’elle avait incarné l’espace par excellence d’un réel dialogue entre pouvoir public et porteur de projet. L’évaluation – obligation généralisée faite aux opérateurs de par la loi – butte sur l’écart entre visée et moyen (comment financer les interventions nécessaires pour évaluer à la hauteur des ambitions initiales) ; elle butte aussi sur deux conceptions sous-jacentes opposées, l’une qui opte pour l’efficacité et table sur des standards vérifiables ; l’autre qui table sur un processus permanent (et quasiment une éthique) de l’évaluation comme obligation constitutive d’une relation respectueuse de l’usager. Le mode de régulation de l’offre de réponses – autorisation sur proposition hier, mise en concurrence et appels à projets systématisés demain ? – dénie de plus en plus la légitimité du monde associatif à innover et à participer à la construction de l’intérêt général (même si le discours officiel est à cet égard assez ambivalent, les actes posés en termes de dispositifs sont manifestes).

Enfin, l’affirmation de la place des usagers depuis la loi du 2 janvier 2002 a permis une évolution notable des pratiques, mais génère une double tension : d’une part tension entre l’affirmation de l’individualisation des réponses comme droit des personnes et durcissement des règles de régulation et de financement ; d’autre part tension entre l’usager consommateur, détenteur d’un contrat, et l’usager affirmé comme acteur dans une communauté de vie où les rapports sociaux ne sont pas que des rapports de consommation/prestation.

Il faut donc réellement prendre la mesure de ce qui est contexte – sur lequel l’on peut agir à condition d’une capacité collective – et de ce qui relève de la sphère propre à l’association individuellement prise.

En résumé, la politique publique à l’œuvre dans le secteur social, médicosocial, santé produit un effacement des cadres traditionnels de concertation et de co-construction du «bien commun » qu’est en principe une politique publique, elle ramène de manière assez radicale l’association à une fonction prestataire – celle d’un opérateur dont la forme juridique importe peu (et telle est d’ailleurs bien la visée : niveler et ne pas « discriminer » selon le statut public, privé, non lucratif). Et déconstruit la reconnaissance possible d’une contribution des associations à l’intérêt général[16]. Dès lors, la question est celle de l’adaptation à un système que certes les organisations inter-associatives – dont l’Uniopss – ont (pour la plupart) contesté, mais qui est désormais à l’oeuvre.

- Il reste donc à inventer de nouvelles formes d’actions collectives.

Comment dialoguer avec les pouvoirs publics sur les orientations générales, en dehors d’un cadre formel de concertation désormais peu consistant ? Et, parallèlement (ou de manière indissociable pourrait on dire) il reste à mobiliser dans chaque association de quoi porter un projet et pas seulement déployer des prestations. Prendre la mesure de cette « donne » cerne un champ de responsabilité propre des associations – ce qui leur incombe – et en nomme les bornes – ce qui leur est extérieur et qu’elles ne peuvent que très relativement remodeler, à leur échelle individuelle.

La rationalisation par le principe de concurrence, par exemple, est une épreuve et un révélateur. Car certains y voient classiquement une opportunité de gagner en efficacité – la concurrence pour assainir, rogner les marges et les niches, faire baisser les prix. C’est bien la logique qui sous-tend les choix dans plusieurs secteurs, elle est à l’œuvre, elle produit des effets au sens où l’on observe des recompositions (regroupements, restructurations, et même ruptures) qui ne sont plus anecdotiques mais amorcent une tendance générale. Probablement, d’ici quelques années, le paysage associatif aura évolué (Concentration ? Reconfiguration du rapport public/lucratif/privé non lucratif dans certains secteurs ?). Affirmer cette perspective comme un bien relève de la doctrine. Mais tout aussi doctrinaire serait la posture qui consisterait à dénier toute évolution nécessaire pour les associations elles-mêmes, dans leur configuration individuelle (comment elles portent et mettent en œuvre un projet) comme dans leur configuration collective (comment elles se mobilisent et s’organisent pour agir collectivement).

- Les défis actuels autour desquels l’Uniopss et d’ailleurs la plupart des réseaux associatifs se mobilisent sont multiples. Certains semblent des « incontournables » :

• continuer à construire des réponses, avec l’usager, suivant « un principe de participation » considéré comme une «ouverture sociétale» et mis en œuvre « dans une démarche globale afin d’impliquer toutes les parties prenantes et de susciter de nouveaux comportements parmi les acteurs »[17] ;
• moderniser la gestion financière et comptable pour qu’elle serve un projet[18] : il s’agit non seulement d’administrer des budgets, de gérer les comptes d’une année; mais aussi de mobiliser des ressources nouvelles (autres) pour desserrer la contrainte de la dépendance aux ressources publiques ; et de renouveler la structure financière pour être en capacité de tenir sur le moyen terme : investir, constituer des réserves, consolider les fonds propre, etc. ;
• adapter la gestion des ressources humaines pour tenir la tension de la qualité de l’emploi, de la professionnalisation, de la participation, dans une conception ouverte et réaliste des rapports sociaux ;
• cultiver la militance, en gardant la capacité de penser la société, d’agir dans l’environnement, de mobiliser des énergies autour d’un projet d’action ou de transformation sociale, adopter une démarche prospective ;
• remobiliser pour cela un projet pour piloter les niveaux du politique, c’est-à-dire articuler l’interne – la relation avec les usagers, l’action, ses modalités, sa qualité – et l’externe – l’action dans l’environnement institutionnel, l’action dans et sur la société ;
• rendre plus transparentes les modalités de construction et de décision de ces choix (membres, AG, CA, …) ;
• agir de manière volontariste avec d’autres dans l’espace commun – le quartier, la ville, le territoire rural, le département, la région – .afin de construire collectivement le collectif (malgré l’invitation implicite à ne penser les rapports sociaux, dans la sphère privée comme dans la sphère publique, en termes d’échanges marchands et de compétition salutaire) : autrement dit coopérer d’autant plus dans la construction du collectif (observation sociale, projets de territoires, …) que le système pousse à la concurrence et que les espaces de concertation institués se réduisent.

Dans cette perspective, l’Uniopss, d’une manière très générale, a retenu comme l’une de ses missions principales la promotion – et la rénovation – du non lucratif de solidarité. Autrement dit, il s’agit de tenir les deux bouts de la chaîne : une visée politique et des conditions pour qu’elle puisse réellement se matérialiser. Car, « dans la grande transformation du monde qui s’opère sous nos yeux, à laquelle s’ajoute la crise » (…) « l’association de solidarité, facteur de cohésion sociale, mais aussi corps intermédiaire historique d’une démocratie qui cherche à renouveler sa légitimité, a son mot à dire »[19].3/ Tabler sur une gouvernance associative rénovée : remède ou visée ?

Dans ce contexte, les questions sur lesquelles buttent les associations n’en sont pas moins réelles ni moins délicates, mais peuvent être formulées en des termes quelque peu nuancés : la question de la gouvernance, au sujet de laquelle l’Uniopss développe différents modes de mobilisation, est centrale ; mais elle suppose que l’on nomme ses différentes dimensions (sans la réduire à sa composante managériale). Ainsi la gouvernance est au centre de différentes questions qui semblent se présenter de manière dissociée, tels que : évaluation et qualité, ressources humaines et rapports sociaux, militance et engagement, associations et concurrence, politique et associations[20].

Pour Jean Afchain[21], l’association d’action sociale (authentique) a deux points d’appui, le projet solidaire et la mobilisation citoyenne et c’est bien la conjugaison de ces deux visées qui en fait l’essence. L’association marche sur deux jambes et le risque serait selon lui que pour faire marcher au pas la première l’on en vienne à casser la seconde… Autrement dit, la seconde jambe représente la démocratie interactive qui voit l’individu s’associer avec d’autres pour un projet commun – être acteur du bien commun en dehors des moments où il vote – et de se sentir utile par son engagement. Mais en cela, l’individu peut aussi se sentir concerné et acteur politique éventuellement critique des orientations politiques générales. Car agir auprès des personnes les plus fragiles – c’est la première jambe du projet solidaire – conduit au constat de l’exclusion, de la souffrance, de l’injustice et questionne jusqu’à quel point l’on peut se contenter de réparer, compenser, « prester », sans se révolter et agir en politique sur les causes, les choix généraux qui laissent les individus dans de telles conditions.

- Quelle gouvernance ?

La formulation militante qui plaide pour la remobilisation des projets citoyens dans les associations illustre la question des rapports des associations à la politique au sens de construction du bien commun (et pas au sens réduit à la politique publique). A l’opposé, une certaine conception de l’association et de sa gouvernance, considérée sous son acception managériale, renvoie principalement aux registres de la rationalisation : elle ne traite que d’une partie des enjeux et occulte tout la dimension systémique du sujet : les choix politiques généraux ne sont pas sans effet sur la configuration actuelle et les associations peuvent tout simplement s’épuiser si, au bout du compte, se profile avant tout une société où seule serait légitime leur capacité à « prester ». Si le système réel en place les dénie entièrement en tant qu’acteur social et politique – corps intermédiaire, donc – la quête ou l’exigence de progrès de gouvernance est un leurre ou une cause vouée à l’échec. Mais si, clairement, le rôle des associations est reconnu, mobilisé sans ambivalence, alors les défis à relever ont du sens et il demeure utile de cultiver toutes les améliorations possibles : gestion, ressources humaines, évaluation, militance, vitalité des rapports sociaux, coopération dans l’espace commun. Tabler sur la gouvernance[22], c’est dans cette perspective remobiliser le projet et tous ses potentiels, réajuster le sens et l’action, agir au quotidien en pensant l’avenir. L’association a ses deux jambes, le personnage a une tête, il pense, s’engage avec d’autres, évolue et agit avec le souci du « mieux faire»… pour le « bien commun »… Il ne s’agit là ni d’un conte moral ni d’une utopie, mais d’une visée qui ne prend sens que si la société assume des acteurs autres qu’opérateurs, des rapports sociaux solidaires, une place pour le non lucratif de solidarité dans l’économie et une place pour les corps intermédiaires dans le jeu social et politique (avec tout l’enjeu, qui surplombe souvent ces débats, de ne pas réduire le politique au politicien)[23]. Une telle visée suppose, pour être crédible, des réalisations concrètes dans la pratique associative. Il existe, de fait, des constructions effectives en ce sens[24].

- Quelle visée politique ?

Joël Roman soulignait, lors d’une intervention sur les rapports entre la démocratie et les associations, une certaine ambivalence de ces dernières par rapport au politique, avec une hésitation à se sentir en légitimité et en responsabilité à ce niveau. Et finalement, le scenario le plus pessimiste serait de considérer que le rôle assigné et le rôle de fait choisi par les associations concordent et les profilent vers l’état d’acteurs gestionnaires, par là-même de moins en moins différenciables des autres formes d’entreprises. Une autre lecture de cette ambivalence laisse ouvert un éventail de possibles, dont le scénario de la ré-appropriation de la dimension sociétale (sociale et politique) des associations. Ainsi, les observateurs du milieu associatif font certes état de courants très pessimistes, accentués par le contexte de crise. Mais il existe aussi des courants contraires.

Une lecture plus optimiste de la situation consiste à assumer une forme d’incertitude. D’abord pour éviter de caricaturer le monde associatif à force de le généraliser ; et aussi pour préserver un espace des possibles. Il n’existe pas un profil de dirigeant associatif définitivement cerné en « manager » ; ni un profil d’administrateur, nécessairement découragé ; ni un profil d’association, désormais opérateur-prestataire. Il existe des craintes, des risques, des défaillances, mais aussi des expériences prometteuses, des militants actifs, de nouvelles formes d’engagement, des mouvements novateurs et des initiatives qui trouvent des solutions au plus près du terrain, même si la résolution générale est en échec. Autrement dit, des « faits porteurs d’avenir » qui, selon le langage des spécialistes de la prospective, peuvent infléchir les tendances lourdes

L’histoire, en somme, n’est pas déjà écrite. Elle le sera très concrètement par les actes des uns et des autres… Elle suppose en tous cas de prendre la mesure de certains pôles de tension au sujet du rôle politique des associations qui, plus que la gouvernance considérée isolément, pourraient focaliser l’attention :

- Au niveau interne de l’association, tensions entre :

• les valeurs « théoriques » et les modalités réelles de fonctionnement, avec la nature des rapports sociaux qui en découlent ;
• l’histoire, le présent et le futur, avec l’enjeu des tournants à prendre et de qui en sera partie prenante.

- Au niveau des dispositifs de secteurs ou du politique institutionnel, tensions entre :

• logique de coopération et logique de concurrence entre acteurs associatifs ;
• construction du collectif et rôle d’opérateur ;
• intérêt général et intérêt particulier.

- Au niveau sociétal, tensions entre :

• égocentrisme et ancrage territorial ouvert ;
• ordre social et transformation sociale ;
• gouvernance « managérialisée » et démarche prospective,

-…

Selon la démarche prospective, au sens de la philosophie politique de Gaston Berger, ces tensions peuvent servir de base pour penser en termes de scenario, d’alternative possible, plutôt qu’en termes de déterminisme ou de système fermé. Des tensions constructives, donc…pour, suivant Gaston Berger toujours, « considérer l’avenir non comme une chose déjà décidée et qui, petit à petit, se découvrirait à nous, mais comme une chose à faire, dont la nature dépendra à la fois de nos forces, de notre habilité, de notre courage et d’un certain nombre de circonstances que nous ne pourrons jamais prévoir dans tous leurs détails ». Ces propos datent de 1958 ; sont-ils finalement dépassés ? Probablement pas. Ils invitent en tous cas à investir le terrain du débat, afin d’expliciter les logiques à l’œuvre, les différences d’optiques qui les sous tendent et de choisir véritablement des chemins pour l’action.

L’Uniopss rassemble 23 Uriopss et 120 associations nationales, représentant environ 25 000 établissements et services à statut associatif autour d’un projet. Son slogan, «Unir les associations pour développer les solidarités» résume les valeurs communes qui le fondent: primauté de la personne, non lucrativité et solidarité, participation de tous à la vie de la société, innovation dans les réponses sociales, alimentée par la réponse aux besoins. Les orientations de l’Uniopss, dans cette perspective, recouvrent :

Deux ambitions :

• Être reconnue comme la coordination inter fédérale, inter organisme, inter sectorielle du secteur non lucratif sanitaire, social et médicosocial et contribuer ainsi à une meilleure organisation du monde associatif de solidarité.
• Développer avec ses adhérents un modèle d’entreprise sociale, économique et politique contribuant à la mission de transformation sociale des associations. Modèle pertinent au XXI^ème siècle pour assurer le maintien et le développement de l’offre non lucrative en France et en Europe.

Et trois missions :

• Organiser une concertation et une représentation transversales et globales aux secteurs traditionnels de l’action sanitaire et sociale,
• Veiller, notamment, aux intérêts des personnes vulnérables et fragiles dans l’élaboration, la mise en œuvre et l’évaluation des politiques publiques,
• Valoriser le secteur non lucratif de solidarité en France et en Europe et contribuer à sa modernisation.

Le XXX^ème Congrès de l’Uniopss à Lyon, les 27, 28 et 29 janvier 2010, a pour thème « Les solidarités à l’épreuve de la crise : intérêt général ou compétition ?» www.congres-uniopss.fr.

[1] P Rosanvallon, Le modèle politique français. La société civile contre le jacobinisme de 1789 à nos jours, 2006 Seuil.
[2] Joël Roman, Chronique des idées politiques contemporaines, Bréal, 2009.
[3] Bruno Frère, Le nouvel esprit solidaire, DBB, 2009.
[4] En ce sens, voir par exemple les rencontres nationales de la participation citoyenne, organisées à Caen les 12 et 13 novembre 2009 par un collectif d’associations ( Advocacy, ATD, Croix Rouge, Fondation Armée du Salut, Fnars, Uniopss et Uriopss) ; Union sociale, décembre 2009
[5] Robert Castel, L’insécurité sociale, La République des Idées, Seuil 2003
[6] Jaques Donzelot, Le social de compétition, Esprit, novembre 2008
[7] Philippe Chanial, Justice, don et association , la délicate essence de la démocratie, Paris, Mauss, La Découverte, 2001
[8] Intervention au Congrès Uniopss, Nantes, 2007. Voir « Repenser la solidarité », sous la direction de Serge Paugam, Puf, 2006
[9] Notamment le Dictionnaire de l’autre économie, DBB
[10] Viviane Tchernonog, Le paysage associatif français : mesures et évolutions, Dalloz, 2006.
[11] Réformes générales des politiques publiques.
[12] Robert Lafore, Conseil de prospective Uniopss, 2009 (parution en cours).
[13] loi 2002-2 du 2 janvier 2002
[14] Sur l’impact de la loi Hôpital Santé Patients Territoires du 21 juillet 2009, voir Arnaud Vinsonneau, Dictionnaire Permanent, Editions Législatives, numéro spécial, septembre 2009
[15] Sur les différents types de régulation, voir notamment Elizabetta Bucolo, La démocratie, un enjeu pour les associations d’action sociale, DBB, 2009.
[16] Bernard Delanglade, directeur de l’Uriopss PACAC Union sociale, juillet 2009
[17] Hubert Allier, directeur général de l’Uniopss, Union sociale, décembre 2009 ; voir également, dans ce N°, le dossier sur « la participation une voie citoyenne »
[18] Plate forme politique « Pour des choix budgétaires et de financement qui réconcilient gestion et solidarité », Uniopss février 2007 www.uniopss.asso.fr
[19] Dominique Balmary, président de l’Uniopss, Union sociale, novembre 2009
[20] En ce sens notamment, Plaquette Uniopss, « Où en êtes vous avec la gouvernance associative » distribuée au XIX° Congrès de l’Uniopss, novembre 2007.
[21] Les associations d’action sociale, Dunod,
[22] Voir par exemple Uniopss « Où en êtes-vous de la gouvernance ? », Plaquette distribuée au Congrès de Nantes, novembre 2007
[23] Dans cette perspective, voir le thème du Congrès Uniopss, janvier 2010, à Lyon : Les solidarités à l’épreuve de la crise, intérêt général ou compétition ?
[24] Voir par exemple la démarche de l’Uriopss Lorraine, « Les solidarités gagnantes », www.uriopss-lorraine.asso.fr

Christine Chognot, adjointe au directeur général, Uniopss, en charge de l’animation de la mission de prospective et du conseil de prospective de l’Uniopss.

Cette conférence a été prononcée dans le cadre du débat de l’Université populaire et citoyenne, Cnam – Institut Polanyi, le 2 décembre 2009, autour de l’ouvrage sous la direction de Joseph Haeringer, La démocratie, un enjeu pour les associations d’action sociale, DBB, 2009.

Cette réflexion est également proposée en lien avec les travaux effectués dans le cadre du master « sociologie de l’association et action dirigeante » de Sciences Po Formation continue, IEP de Paris.

Écrit par Joseph Haeringer

Avec l’aimable autorisation de l’auteur, nous reproduisons ici l’introduction de La démocratie, un enjeu pour les associations d’action sociale, sous la direction de Joseph Haeringer, Collection « Solidarité et société » – Editons Desclée de Brouwer, 2008.

Introduction

Qu’est devenu le droit des usagers, cette mesure phare de la loi de la refondation de l’action sociale et médico-sociale?

À l’évidence elle a eu des traitements diversifiés dans les établissements et services associatifs. Les uns se sont pliés à une injonction administrative énoncée ici ou là comme une condition pour l’accès aux financements publics. Pour d’autres, la fabrication des outils comme le livret d’accueil, le règlement intérieur ou le projet individualisé a été un levier pour une réflexion sur les prestations de services, leur qualité et par-delà sur les dispositifs organisationnels assurant une meilleure efficience. Enfin, plus rares ont été les associations qui se sont saisies de cette loi pour conforter des pratiques ou pour réexaminer les conditions institutionnelles d’une reconnaissance des usagers comme sujets de droits et d’attente légitimes. On le voit, la question du droit des usagers s’ouvre à celle du changement dans les organisations associatives.

Ainsi d’entrée, à travers l’obligation d’individualiser les prestations, l’action sociale fait de l’individu le paradigme de ses interventions. Pour ambiguë qu’elle soit face au risque consumériste, l’expression « mettre l’usager au centre » marque le déplacement des critères d’appréciation sur la qualité des services ainsi que la transformation de leur modèle de professionnalité. Elle questionne la légitimité du professionnel face à celle de l’usager en référence à sa qualité citoyenne. L’affirmation de droits n’implique pas seulement l’existence de dispositifs organisationnels sur lesquels les individus peuvent prendre appui pour exister et s’exprimer comme usagers. Elle en appelle aussi à des principes institutionnels qui légitiment et suscitent cette participation auprès de tous les acteurs.

Cependant cette individualisation nous conduit à réfléchir au-delà de la satisfaction d’une demande d’usagers. Les lois régissant l’action sociale et médico-sociale qui se sont succédées cette dernière décennie marquent une mutation du référentiel des politiques publiques dans l’articulation de la liberté et de l’égalité, deux principes qui fondent la solidarité. L’individu fragilisé dans son existence n’est plus celui que l’on protège ou que l’on assiste au nom de l’égalité citoyenne, mais celui qui est sollicité dans sa capacité à être autonome, à assumer sa liberté d’entreprendre. Il lui est demandé d’avoir un projet, des objectifs, bref d’assumer sa responsabilité comme individu supposé autonome, condition requise pour accéder aux prestations socio-éducatives, alors même que sa précarité individuelle en appellerait à des étayages sociaux.

Or cette interrogation sur la solidarité est au centre du pacte associatif. Les associations sont questionnées sur leur manière de mettre en oeuvre cette équation de la solidarité dans un contexte historique marqué par la dilution de ses formes institutionnelles. Le questionnement porte autant sur leurs missions et prestations que sur leur dimension politique. En cherchant à explorer dans le fonctionnement des associations les modalités de l’encastrement des services dans la dynamique associative, nous posons l’hypothèse d’une crise de la régulation socio-politique de ces organisations traversées par une pluralité de logiques d’action et de légitimités, activée par la dilution de la solidarité institutionnelle de l’État social. Cette mutation en appelle à de nouvelles régulations entre ces trois acteurs, toutes parties prenantes de l’action collective, que sont les administrateurs, les professionnels et les usagers. C’est l’enjeu institutionnel du changement auquel les associations sont confrontées aujourd’hui.

Telle est la question associative que cet ouvrage tente d’explorer à travers diverses contributions qui sont autant d’éclairages sur la question de la démocratisation de ces organisations.

Apparu dans le secteur social et médico-social dès la fin des années soixante-dix, le thème du changement ne cesse d’être présent, réactualisé au fil des situations. Défini comme le passage d’un état à un autre, il perd de son sens lorsqu’il s’agit de rendre compte d’un mouvement qui s’inscrit dans la durée. Ce qui entretient l’actualité du changement est autant l’avènement d’éléments nouveaux qu’une prise de conscience progressive et diversifiée d’une évolution dont on ne maîtrise plus ni le contenu, ni le sens. L’homogénéité du monde d’avant était le résultat d’une capacité à rendre compte de l’intelligibilité des situations vécues et observées localement avec une représentation de l’État social déployé dans le cadre d’une nation. La prise de conscience aujourd’hui porte sur cette difficulté, voire impossibilité à articuler dans l’espace concret d’une organisation associative, a fortiori au niveau d’un réseau national des observations disparates, hétérogènes dont la mise en relation révèle des paradoxes et des contradictions. Ainsi, le discours de nombre de dirigeants mais aussi des acteurs de terrain que sont les salariés ou les bénévoles chargés d’intervenir auprès des bénéficiaires est clivé entre l’avant et l’après, entre une vision homogène et une situation hétérogène, entre une époque où cela avait un sens et aujourd’hui où on ne sait plus, entre une pratique de concertation et une instrumentalisation des savoirs-faire. La liste de ces renoncements ou de ces incertitudes reflète tantôt une vision pessimiste voire nostalgique tantôt une volonté de tirer le meilleur parti pour répondre aux inquiétudes des uns et des autres.

Il nous faut donc prendre au sérieux cette rupture d’un présent historique, instaurée par la volonté de donner un sens à un monde dont l’intelligibilité ne peut plus être trouvée dans un ailleurs, mais requiert un travail réflexif sur les pratiques de fonctionnement. Or, notre monde « moderne » est marqué par l’avènement de l’individu. En cela, les associations ont surgi dans cette modernité. Bien avant leur reconnaissance légale en 1901, elles ont été des espaces en rupture avec l’ordre ancien où les individus libérés de leurs attaches héritées s’organisaient d’une manière autonome pour répondre à des besoins de leur vie quotidienne et sociale. L’association au tournant du XIXe siècle est la figure emblématique d’une solidarité socio-économique fondée sur des principes démocratiques. En ce sens elle naît et se développe dans une société d’individus, en rupture avec cette vision communautaire postulant le collectif. Aujourd’hui, elle est traversée par le double mouvement d’une rationalisation croissante sous l’effet d’une économie de marché hégémonique qui contraint l’individu à assurer lui-même les conditions de son existence de plus en plus précaire et d’une requête à plus d’individualité dont l’existence requiert des étayages sécurisants. Non seulement, elle n’échappe pas à cette tension de la modernité, mais elle est sollicitée comme espace où le sujet peut se construire dans son autonomie et dans sa relation aux autres. Son organisation relève d’une construction socio-historique qui cherche à réguler cette tension, et à réduire le risque d’une fragmentation. La crise de la régulation évoquée précédemment atteste de la fragilité structurelle de l’association que l’institutionnalisation cherche à consolider.

En suivant le fil de la question sociale, celui qui trace la montée de l’individu, son exposition sur la scène sociale et les réponses institutionnelles qui visent à réduire l’écart de la réalité sociale avec les principes de liberté et d’égalité, fondateurs de la communauté politique, on voit l’émergence du fait associatif dans une pluralité de conceptions de la solidarité. L’institutionnalisation de la solidarité dans le cadre de l’État social, n’a pas seulement conforté ce travail de la société sur elle-même, elle en a fixé des cadres régulateurs au risque d’en brider les initiatives exerçant ainsi un pouvoir organisationnel au nom de l’intérêt général. Ainsi d’entrée, et saisie dans l’histoire de la question sociale, l’association apparaît comme une mutualisation de ressources, fondée sur la liberté individuelle de s’associer et dont le principe de coordination est celui de l’égalité entre membres associés (chap. 1).

Si ce pacte associatif semble disparaître aujourd’hui sous les effets du développement des activités et de leur professionnalisation, il n’en subsiste pas seulement des traces dans la culture associative. Les identités de métiers, qui se sont construites dans ces organisations fondées sur des engagements de solidarité, offrent des ancrages à ces valeurs de référence. Elles se transmettent ainsi entre administrateurs et professionnels et contribuent, à la pérennisation du bien commun par-delà les statuts des uns et des autres (chap. 2).

L’analyse institutionnelle de l’histoire singulière d’une diversité d’associations met en évidence une forme de correspondance entre les dynamiques d’émergence et les courants historiques de la solidarité. On y lit une logique d’action collective régulatrice des engagements individuels qui légitime un principe d’action. Il s’y forme ainsi une communauté d’individus en référence à un bien commun défini dans un espace public selon des modalités relevant de ce principe d’action. L’enjeu de la reconnaissance des associations par les pouvoirs publics est la légitimité à faire valoir ce bien particulier comme relevant de l’intérêt général, c’est-à-dire de la puissance publique. Ainsi, la dimension politique de l’association s’en trouve directement questionnée. D’où la confrontation entre deux conceptions du politique, celle de l’engagement civique à faire émerger un bien commun à partir des biens particuliers et celle de la puissance publique à le définir et le mettre en oeuvre. Le compromis institutionnel reconnaissant les associations comme lieux de l’émergence des questions sociétales en contrepartie du financement de leurs activités, réalisé au sein de l’État social, s’en trouve remis en jeu à travers une multiplicité de changements socio-économiques, mais aussi de l’action publique elle-même. La régulation institutionnelle y est mise à l’épreuve. Il y a alors affaiblissement de cet espace public particulier, dimension politique de l’association, et intégration dans les dispositifs publics au nom de l’intérêt général (chap. 3).

La lecture de l’histoire d’une association qui a traversé deux siècles nous donne à comprendre ce passage de la philanthropie à une logique publique. Leur coexistence dans le fonctionnement actuel est l’un des enjeux de la gouvernance. De plus, l’analyse socio-économique dévoile ce que peut signifier l’hybridation des ressources pour une association d’action sociale dont les activités sont financées par les pouvoirs publics ainsi que la dynamique d’innovation qu’elle sous-tend (chap. 4). Plus récente, une association de parents d’enfants handicapés, à la recherche d’une réactivation de son projet, s’interroge sur son identité parentale. La réflexion dirigeante présentée ici, cherche à légitimer un processus de rationalisation organisationnelle suscité par l’administration publique soucieuse d’outiller l’association pour la gestion de son développement (chap. 5).

Les mutations de l’action publique n’ont pas seulement placée l’association dans des environnements complexifiés et incertains, quittant ainsi la tutelle bienveillante d’un État central et donc lointain. Elles ont remis en question l’extériorité de cet environnement. Le territoire institutionnel ne peut être réduit à une contingence de l’organisation associative, il est le milieu dans lequel celle-ci déploie ses activités, y puise ses ressources en démultipliant les réseaux d’appartenance et d’influence. Aussi la notion d’encastrement est proposée pour rendre compte des régulations associatives dans la diversité de ses liens et de ses modes d’action. Elle donne à voir à travers trois formes de régulations les espaces d’échanges et de confrontations entre les associations et les pouvoirs publics (chap. 6).

Le développement des activités associatives résulte d’une coopération avec les pouvoirs publics, parties prenantes du fonctionnement. Comme tout événement qui donne à voir les logiques latentes, un conflit entre ces différents acteurs peut faire voler en éclat le compromis historique sur lequel l’association avait fondé son développement. La mise en oeuvre d’une démarche de changement négocié permet un déplacement des acteurs de leur posture initiale. S’ouvre alors la possibilité d’une redéfinition des modes de coopération en référence à un projet institutionnel. L’engagement des acteurs dans la réalisation est alors possible. Le dirigeant y apparaît moins comme porteur d’un projet que comme animateur et garant d’un débat entre acteurs, régulateurs d’une pluralité de représentations et d’engagements (chap. 7).

Dans un autre exemple, le point de départ de l’action dirigeante a été la réalisation d’un diagnostic. La connaissance de la dynamique institutionnelle qu’il a produit a été réappropriée par les différents acteurs. Ayant mis en évidence la trajectoire de l’association dans les diverses phases de son histoire, ce travail a pu en légitimer une nouvelle. La démarche impulsée par la direction a incité les professionnels à définir des projets en s’appropriant les dispositions de la loi 2002. Une nouvelle organisation interne des services de l’association s’en est suivie qui tente de réactiver une dynamique associative différenciée de l’activité des services. Ici, l’action dirigeante est réfléchie en termes d’engagement citoyen (chap. 8).

Les exemples présentés ici, ont des limites que les auteurs tiennent à interroger et dont ils livrent quelques-unes de leurs réflexions distanciées. Ces situations sont illustratives de ce que le changement impulsé, géré ou soutenu par les acteurs eux-mêmes n’échappe pas à la question de la bureaucratisation de leur organisation. Cette critique formulée ou esquissée par les acteurs qui y sont contraints interviennent au nom du sens, de la légitimité de ce changement, question cruciale et centrale de toute démarche. Il ne s’agit pas seulement d’apprendre de nouvelles règles du jeu, encore faut-il s’interroger sur le sens de ces règles, sur leurs finalités. Telle est en effet la question que tente d’explorer le dernier chapitre.

Comment en effet conclure ce parcours qui alterne des études de cas à des essais de conceptualisation, si ce n’est en se saisissant de la question du changement et de sa finalité, fil de cet ouvrage ? Depuis plus d’une décennie, celle-ci est au coeur des pratiques dirigeantes visant à plus grande adaptation de ces organisations à leur environnement. Or, poser la légitimité du changement, n’est-ce pas aussi interroger les attendus implicites du discours sur la nécessité de s’adapter, alors que l’histoire des associations est celle d’une ouverture sur d’autres modèles que ceux véhiculés par la pensée dominante. Il s’agit ici de prendre la mesure des incohérences, des ruptures générées par ce mouvement dominant de la modernité libérale pour les investir et créer des espaces d’explorations non seulement en réponses spécialisées, ce que savent bien faire les associations, mais aussi en pratiques de gouvernance. Se saisir de ces faits porteurs d’avenir, sans doute peu médiatisés sur la scène institutionnelle publique pour construire des modes de coopération solidaire incluant toutes les parties prenantes. Deux scénarios sont esquissés à partir de situations analysées et modélisées. Ils donnent à penser des choix possibles pour les associations en quête de projets qui visent à soutenir la démocratisation de l’action sociale et médico-sociale, à prendre le développement de la citoyenneté comme finalité de l’action sociale (chap. 9).

Cet ouvrage est le fruit d’une recherche menée conjointement par des dirigeants associatifs et une équipe de chercheurs du Lise (Laboratoire Interdisciplinaire de Sociologie Économique), dans le prolongement du cycle de formation de Sciences-Po dirigé par Jean-Louis Laville. Il s’agissait d’engager une démarche de diagnostic dans un certain nombre d’associations du secteur social, médico-social et de la formation de travailleurs sociaux et d’en restituer le contenu auprès des acteurs rencontrés. Puis, par une réflexion collective transversale, menée dans un groupe réunissant les présidents et les directeurs de ces associations, l’objectif était de déterminer les grands traits des systèmes sociaux tels qu’ils se présentent en association afin d’identifier les leviers d’action pertinents dans le cadre de la dirigeance associative.

C’est pourquoi, ce livre peut être aussi lu comme une mise en perspective institutionnelle de questions rencontrées par les acteurs dirigeants. Il en présente les principales références théoriques ainsi que les outils mobilisés pour l’analyse.

Que tous les participants à cette démarche réflexive soient ici remerciés. Aux côtés des signataires des textes et de Fabrice Traversaz qui a pris part à l’animation du groupe de recherche, ont collaboré à ce travail : Marie-France Bricet, Muriel Brzegowy, Christian Laruelle, Gérard Lefebvre, Jean-Pierre Pinet, Éric Villard et Jean-Pierre Wissocq, présidents ou directeurs d’association.

Joseph Haeringer

Écrit par Marcel Jaeger

A l’image du secteur social et médico-social dont elle est issue, la formation des travailleurs sociaux se présente comme un paysage émietté et percuté par de multiples changements législatifs et culturels. Nous sommes face à une configuration qui, si elle n’a jamais été simple, aura rarement connu un tel degré de complexité.

Le premier schéma national des formations sociales (2001-2005) avait déjà rappelé les difficultés à cerner son périmètre en raison de la grande diversité des activités et des métiers, allant jusqu’à affirmer : « Toute définition standardisée dans ce domaine risque d’amener à exclure du champ des segments significatifs de l’existant ». Pour autant que les statistiques soient fiables, ce dont il est permis de douter lorsque l’on sait comment, en amont, les recueils de données sont faits, 356 établissements de formation préparent à un diplôme de travail social, avec un effectif total d’environ 54 000 étudiants des niveaux V à I. Il ne s’agit là que d’une première approche. En effet, le Code de l’action sociale et des familles mentionne 14 diplômes, mais beaucoup d’autres relèvent d’autres ministères certificateurs (Éducation nationale, Jeunesse et sports, Justice…) tout en contribuant, dans des proportions non négligeables, à la qualification des professionnels du secteur social et médico-social.

L’émergence de la notion d’intervention sociale traduit cet élargissement du champ des formations concernées par l’action sociale. Elle a permis de sortir du cadre trop étroit des corps professionnels dits canoniques de l’action sociale : désormais, l’intervention sociale inclut les animateurs, les psychologues, les médiateurs, les conseillers en insertion… Elle prend en compte la déclinaison de fonctions, dans le champ de l’action sociale, de professionnels qui ne sont pas stricto sensu des « travailleurs sociaux ». C’est un aspect parmi d’autres des perturbations auxquelles se confronte l’appareil de formation des travailleurs sociaux, tel qu’il a été pensé dans les années 70, quand Bernard Lory préfigurait les instituts régionaux du travail social (Lory, 1975).

Le choix de l’enracinement dans l’action sociale

La loi du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales a entériné la place de la formation des travailleurs sociaux dans leur secteur à la fois d’origine et d’affectation, comme une formation professionnelle à part entière, ayant pour objectif des réponses ajustées aux besoins des personnes en difficulté. Il aurait pu en être autrement, puisque quatre des diplômes d’État parmi les plus importants du travail social étaient délivrés – ou allaient l’être – par l’Éducation nationale : éducateur spécialisé (1967), moniteur éducateur (1970), conseiller en économie sociale et familiale (1973), éducateur technique spécialisé (1976).

Dans le même ordre d’idées, les écoles de travailleurs sociaux ont été consolidées comme des centres de formation professionnelle, dans une continuité avec les institutions sociales et médico-sociales. Alors qu’il n’en était pas ainsi dans la plupart des pays européens, le législateur français a donc pris le parti (et le pari) de maintenir un espace de formation autonome vis-à-vis de l’Éducation nationale. Pierre Weber, rapporteur du projet de loi à l’Assemblée nationale, expliquait ainsi :

« Contrairement à ce que supposent un certain nombre de commissaires de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, l’article ne traite point de l’enseignement dispensé dans les établissements, mais de la création et de l’extension des centres de formation. L’article a fait l’objet d’une longue discussion en commission. Certains ont fait valoir, à tort, qu’il ne convenait pas de retirer à l’Éducation nationale une formation qui devait rester dans le cadre scolaire et universitaire » [1].

Cette logique a été conservée, voire accentuée : l’article 151 de la loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions a maintenu la formation des travailleurs sociaux dans le champ de la loi du 30 juin 1975, avec une réécriture de ses finalités : « Les établissements publics ou privés dispensant des formations sociales, initiales, permanentes et supérieures contribuent à la qualification et à la promotion des professionnels et des personnels salariés ou non salariés engagés dans la lutte contre l’exclusion, la prévention et la réparation des handicaps ou inadaptations, la promotion du développement du social. Ils participent au service public de la formation ».

Ce texte validait l’élargissement des missions des centres de formation des travailleurs sociaux en tenant compte, en arrière-plan, d’un certain nombre de changements : émergence de nouvelles professions liées, par exemple, à la politique de la ville ou aux actions d’insertion par l’économique, diversification des réponses aux difficultés des personnes, elles-mêmes de plus en plus hétérogènes.

Les centres de formation de travailleurs sociaux ont, pour la plupart, accompagné ce mouvement. Ils ont resserré leurs liens avec le secteur professionnel, diversifié leurs activités, en se préoccupant non seulement des formations initiales, mais aussi des formations supérieures et de la formation continue, des appuis techniques à apporter aux établissements et services. Ils réalisent des études, remplissent une fonction d’observatoire et se positionnent comme des pôles ressources pour la recherche en travail social, quitte à se voir reprocher d’être juge et partie quand il s’agit de se prononcer sur les besoins de formation (Cour des Comptes, 2006, p. 478).

Mais du même coup, ils se sont trouvés confrontés à deux types de secousses : celles liées au secteur professionnel et celles liées au monde de l’éducation.
Un changement radical dans la conception des formations en travail social

Une série de changements assez radicaux caractérise la période actuelle, avec la conjonction de plusieurs modifications législatives et réglementaires : la décentralisation des formations sociales et, pratiquement dans le même temps, la réforme de tous les diplômes du travail social. Nous en retiendrons les caractéristiques suivantes :

- L’institution de référentiels (de compétences, de formation, de certification…) : au-delà d’un toilettage des diplômes, il s’agit d’une mutation fondamentale dans la culture des professionnels du travail social. La totalité des diplômes est organisée avec des référentiels qui définissent des domaines de compétences. Pour les formations initiales, le domaine de compétences attestées est devenu l’unité d’œuvre, ce qui signifie qu’au-delà des contenus d’un programme de formation, d’emblée est interrogée la capacité de la personne en formation à intégrer les situations dans lesquelles elle se trouve et à faire appel à des connaissances, un savoir-faire, des attitudes ajustées et pertinentes. C’est d’ailleurs ces mêmes principes qui ont permis le nouveau mode de certification qu’est la validation des acquis de l’expérience (VAE).

- L’individualisation des parcours de formation, à l’occasion du développement du tutorat et de la mise en place de la VAE, avec, à la clé, une organisation modulaire des formations et un effet collatéral : la facilitation de la mobilité d’un secteur à un autre ou de la promotion sociale et professionnelle des personnes, dont l’amorce d’un parcours de formation, dans bien des cas, vaut insertion.

- Une nouvelle conception de l’alternance avec la définition de sites qualifiants, qui, à la différence de ce que l’on appelle les « terrains de stage » doivent contractualiser avec les centres de formation à partir d’une identification des compétences qu’ils sont susceptibles d’apporter aux étudiants, donc d’une formalisation d’un nouveau genre. On y associera des formes d’alternance et de contractualisation spécifiques que sont l’apprentissage et les contrats de professionnalisation, qui sont des voies d’accès de plus en plus fréquentes à la formation. Cette dimension est essentielle, car elle permet un retour sur l’expérience et la réflexion sur la pratique au sein des centres de formation qui ne limitent pas à la transmission de savoirs académiques.

- La recherche de décloisonnements : en effet, l’article 15 de la loi du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale indique que « les prestations délivrées par les établissements et services (…) sont réalisées par des équipes pluridisciplinaires qualifiées », ce qui implique, comme une évidence, les contributions conjointes d’éclairages variés pour mieux répondre aux attentes et besoins des personnes susceptibles de présenter des difficultés multiples et fluctuantes. Cet impératif a été rappelé à plusieurs reprises, notamment par le Conseil économique et social en 2004. Il peut se traduire par des modules de formation communs à plusieurs types d’intervenants pour consolider le principe de la coopération mis fortement en avant par la loi de 2002.

Dans cette perspective, deux rapports produits par le Conseil supérieur du travail social sur l’exclusion et sur le décloisonnement du sanitaire et du social ont insisté sur la nécessité de formations adaptées aux problématiques des personnes concernées par l’exclusion ou par les difficultés psychologiques, tout en souhaitant des formations croisées entre les différentes catégories de professionnels. Cela a un autre intérêt : faciliter la mobilité à laquelle tous les intervenants peuvent aspirer. Cette possibilité de changement ne peut qu’être bénéfique pour eux-mêmes et pour les personnes qu’ils accompagnent.

Un changement radical dans l’organisation du dispositif de formation

L’acte II de la décentralisation, avec la loi de décentralisation du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, a été l’occasion de redéfinir le mandat assigné à l’appareil de formation des travailleurs sociaux. La finalité professionnelle a, une nouvelle fois, été fortement soulignée : « Les formations sociales contribuent à la qualification et à la promotion des professionnels et des personnels salariés et non salariés engagés dans la lutte contre les exclusions et contre la maltraitance, dans la prévention et la compensation de la perte d’autonomie, des handicaps ou des inadaptations et dans la promotion de la cohésion sociale et du développement social » [2].

Par contre, une rupture complète a été faite dans le montage administratif et dans les modes de financement, avec la sortie des centres de formation du giron de l’État. Pour autant, le législateur a souhaité le maintien de la valeur nationale des diplômes, avec, au passage, un cadeau de départ : tous les certificats d’aptitude des formations initiales sont devenus des diplômes d’État. Il est résulté de cette double volonté le choix assez risqué de la compétence conjointe.

Désormais, donc, le dispositif des formations sociales a deux visages :

1. Celui d’un « service public de l’enseignement » encadré par l’État : la création et l’organisation des diplômes délivrés par l’État restent de sa compétence. Il s’appuie sur les orientations définies par le ministre chargé des affaires sociales après avis du Conseil supérieur du travail social. Les établissements de formation sont soumis à une « déclaration préalable » au préfet de région (DRASS) qui contrôle le respect des programmes et la qualité des formations.

2. Le Conseil régional, de son côté, « définit et met en oeuvre la politique de formation des travailleurs sociaux » à travers un schéma régional des formations sociales. Il agrée les établissements dispensant des formations initiales et assure leur financement. Il attribue des aides aux étudiants.

La formation professionnelle est donc plus que jamais impliquée dans une dimension politique qui pose le problème de l’équilibre entre, d’une part, le souci de la proximité avec les élus locaux pour mieux identifier les besoins de qualification dans un territoire et mieux y répondre, d’autre part une régulation à laquelle continue de contribuer l’État ; heureusement dira-t-on, car on aurait pu imaginer que se développe une concurrence accrue, voire sauvage entre les centres de formation.

Deux problèmes se sont rajoutés et dont les effets n’avaient sans doute pas été anticipés. D’abord le transfert du financement de l’État vers les Conseils régionaux s’est fait dans de très mauvaises conditions, avec un calcul de subventions qui n’a tenu compte ni des progressions d’effectifs étudiants qui avaient été programmées auparavant, ni de l’augmentation du nombre d’heures de formation théorique liée à la réforme des diplômes d’assistant de service social, d’éducateur de jeunes enfants et d’éducateur technique spécialisé. Ensuite, les Conseils régionaux deviennent compétents pour la formation professionnelle des travailleurs sociaux, y compris pour les actions qu’ils ne financent pas. Ils revendiquent légitimement que la loi leur a confié l’ensemble en termes d’identification des besoins et d’agrément ; ils entendent donc ne pas être mis entre parenthèses pour tout ce qui concerne les formations continues ou les formations initiales réalisées en situation d’emploi.

La raréfaction de l’espèce ?

Parmi les multiples effets de ciseaux que nous relevons, il en est qui pose de manière cruciale la question de l’avenir non seulement de l’appareil de formation (après tout la fin des IUFM et leur intégration à l’université est un exemple de qui pourrait nous arriver), mais pour le secteur social lui-même. C’est le constat d’une contradiction dont nous maîtrisons mal les conséquences entre l’expansion des besoins en personnels, qu’ils soient d’ailleurs qualifiés ou non, et la baisse d’attractivité des métiers du travail social et de l’intervention sociale.

A la différence du secteur de la santé, le nombre d’établissements et de services dans le secteur social et médico-social croît avec l’augmentation de la demande sociale, la pression d’une certain nombre de groupes d’intérêts, la diversification des politiques publiques : il est passé de 12 500 en 1975 à plus de 35 000 aujourd’hui. De son côté, l’effectif des travailleurs sociaux est loin d’avoir augmenté dans les mêmes proportions, en tous cas pour les métiers et filières de niveau III. De leur côté, les centres de formation n’ont pas pu développer, faute de moyens, leurs capacités d’accueil en proportion de l’évolution des besoins.

Nous avons aujourd’hui deux sources supplémentaires d’inquiétude :

1. Les difficultés de recrutement de personnels pour les établissements et services dues à l’absence d’anticipation des besoins liés aux effets de la pyramide des âges et des départs en retraite : même à politiques sociales constantes, le taux annuel de renouvellement des emplois d’éducateurs spécialisés est passé de 3,6 % en 2002 à 9 % dans la période 2003-2007, pour ensuite s’établir à plus de 15 %. Or, l’impact financier prévisible pour former de nouveaux professionnels sera difficilement supportable, dans le contexte du recul de État Providence, aussi bien par les employeurs que par les conseils régionaux auxquels l’État a cédé sa compétence en matière de financement des formations sociales.

2. La baisse d’attractivité des métiers : l’observatoire d’UNIFAF a relevé, en 2007, pour la branche sanitaire et sociale privée à but non lucratif, un taux de départs qui n’est pas lié à l’âge, mais à des démissions dont il fait l’hypothèse très crédible d’un lien avec la baisse d’attractivité du métier et l’usure professionnelle. Selon cet observatoire, 48 % des départs sont des démissions et 2 établissements sur 5 estiment avoir de sérieuses difficultés de recrutement.

Dans les instituts de formation, le constat est fait d’une baisse significative du nombre de candidats aux admissions. La filière la plus touchée est celle des assistants de service social. Très souvent, les instituts ne disposent pas d’un nombre de candidats suffisants pour procéder à une réelle sélection, voire pour remplir une liste complète de candidats admis, sans parler des départs qui suivent l’entrée en formation. Le phénomène ne concerne pas toutes les régions, ni toutes les filières. Ainsi, le rapport entre le nombre de candidats et le nombre de places pour les éducateurs de jeunes enfants est tout autre. On y verra donc un effet des représentations associées à certains métiers, jugés plus ou moins valorisants ou plus ou moins sécurisants.

La situation ne peut que s’aggraver, car l’écart se creuse avec les annonces liées aux nouvelles orientations des politiques publiques : chacune comporte un « volet formation » dont l’ambition est remarquable, mais dont les possibilités de mise en place laissent perplexe. Ainsi, dans le champ de la dépendance liée à l’âge et au handicap, le Plan des métiers de l’aide aux personnes fait référence à un « objectif de recrutement massif » estimé par le Secrétariat d’État à la Solidarité à 400 000 emplois à l’horizon 2015 : 200 000 emplois à pourvoir suite aux départs en retraite, dans les 10 ans à venir et 200 000 provenant des créations nettes d’emploi dues aux mesures nouvelles en faveur des personnes handicapées et des personnes âgées dépendantes. Cela implique des besoins considérables de qualification, à la fois pour des formations initiales et pour des formations continues, d’adaptation à l’emploi.

Indications bibliographiques

• Bauduret J-F., Jaeger M., 2005, Rénover l’action sociale et médico-sociale : histoires d’une refondation, Paris, Dunod.
• Chauvière M., Tronche D. (dir.), 2002, Qualifier le travail social, Paris, Dunod.
• Chevreul P., 2005, La mise en œuvre du transfert aux Régions des formations sanitaires et sociales, Rapport de mission, Ministère de l’Emploi, du Travail et de la Cohésion sociale.
• Conseil économique et social, 2004, Le recrutement, la formation et la professionnalisation des salariés du secteur sanitaire et social, Paris, Les Éditions des Journaux officiels.
• Conseil Supérieur du Travail Social, 2007, Le travail social confronté aux nouveaux visages de la pauvreté et de l’exclusion ; Décloisonnement et articulation du sanitaire et du social, Rennes, Éditions de l’ENSP.
• Contrat d’études prospectives (CEP) social et médico-social de la branche professionnelle des établissements à but non lucratif, 2002, CREDOC – LERFAS – GREFOSS.
• Cour des Comptes, 2006, « Le rôle de l’État dans la formation des travailleurs sociaux à l’heure de la décentralisation », Rapport annuel 2005.
• Crognier P., 2007, Comprendre la VAE en action sociale. Écrire, accompagner, évaluer, Paris, Dunod.
• Grenat P., 2006, « Les étudiants et les diplômés des formations aux professions sociales de 1985 à 2004 », Études et résultats, DREES, n° 513.
• Inspection générale des affaires sociales, 2005, Validation des acquis de l’expérience : du droit individuel à l’atout collectif, Rapport IGAS n° 2005-067.
• Inspection générale des affaires sociales, 2006, Rapport annuel 2005, L’intervention sociale, un travail de proximité, Paris, La Documentation française.
• Lechaux P., 2005, Étude sur l’incidence du projet pédagogique des établissements de formation sur le profil professionnel des diplômes du travail social, CAIRN Ingénierie, Paris.
• Lory B., 1975, La politique d’action sociale, Toulouse, Privat.
• Marcel JAEGER, Chaire Travail social et intervention sociale du Cnam.
  Cette communication orale a été présentée à l’occasion de la rencontre-débat de l’Université Populaire et citoyenne de Paris, autour de l’ouvrage de Joseph Haeringer, La démocratie : un enjeu pour les associations ?, le 2/12/2009 dans la salle des conférences du Musée des arts et métiers.

[1] Journal officiel, Assemblée nationale, 1° séance du 17 avril 1975, p. 1792.

[2] Art. L. 451-1 du Code de l’action sociale et des familles.