Les politiques locales de l’économie sociale et solidaire à la croisée des chemins | Institut Polanyi

Écrit par Laurent Fraisse

Laurent Fraisse présente dans ce texte les politiques locales de l’économie sociale et solidaire, en envisageant le rôle des élus en charge de ce portefeuille, les difficultés qu’ils peuvent rencontrer et les futurs défis que ces politiques locales devront relever pour participer à la construction d’une économie plurielle.

Ce texte a servi d’élément de discussion pour la quatrième rencontre des Mardis de l’Institut Polanyi, le mardi 7 avril 2009.

Les politiques territoriales de l’économie sociale et solidaire sont relativement récentes en France. Historiquement c’est d’abord au niveau national, à travers notamment la création de la Délégation à l’économie et l’innovation sociale (DIES) au début des années 80, puis d’un Secrétariat d’État à l’économie solidaire (2000-2002), que les premiers contours d’une politique publique en faveur de l’économie sociale et solidaire ont été définis.

La nomination de délégués régionaux et l’organisation en 1999 de consultations régionales de l’économie sociale avaient donné une première impulsion. Mais c’est la désignation d’élus à l’économie sociale et solidaire, après les élections municipales, cantonales et régionales des années 2000, qui a permis de franchir un seuil dans la visibilité et la structuration de l’ESS (économie sociale et solidaire) comme nouveau champ de l’action publique territoriale.

Si les politiques territoriales de l’ESS peuvent être considérées comme une innovation institutionnelle des dix dernières années, il est difficile encore d’en évaluer l’ampleur et les impacts. Par exemple, il n’existe pas à ce jour de recensement exhaustif des centaines d’élus qui, dans les municipalités, agglomérations, départements et régions, ont fait reconnaître et développer une compétence en économie sociale et solidaire. Pourtant, les signes tangibles de dynamiques locales en faveur l’ESS existent. Citons le développement du Réseau des Territoires pour l’Économie solidaire (RTES)[1], qui regroupe aujourd’hui une cinquantaine d’élus, ou encore le « Manifeste des régions pour l’économie sociale et solidaire » de l’Association des Régions de France (ARF)[2].

Bien entendu, ces premières politiques sont concomitantes d’une consolidation des regroupements d’acteurs collectifs sur les territoires. La transformation des Groupements régionaux de la Coopération, de la Mutualité et des associations (GRCMA) en Chambres Régionales de l’Économie Sociale (CRES) à la fin des années 90 a marqué la volonté de faire des représentants de l’économie sociale de véritables partenaires territoriaux. C’est également dans la seconde partie des années 90 que se sont constitués les premiers regroupements d’acteurs de l’économie solidaire sur plusieurs territoires[3].

Si l’économie sociale et solidaire est un domaine récent des politiques publiques territoriales, cela ne veut pas dire que les coopératives, les mutuelles, les associations et, plus largement, l’ensemble des initiatives d’économie sociale et solidaire n’étaient pas jusqu’à présent soutenues par les collectivités territoriales. Elles l’étaient, mais de manière irrégulière et cloisonnée. Surtout, ce qui fait leur spécificité, leur double finalité économique et sociale, leur fonctionnement socio-économique collectif et participatif et plus largement leur prétention à faire de l’économie autrement, était rarement intégré comme un atout pour le développement local.

Les politiques territoriales de l’ESS en France, une trajectoire institutionnelle singulière ?

Comment expliquer l’affirmation de politiques régionales alors même que les politiques nationales de l’ESS se trouvent souvent réduites à la portion congrue, laissant les acteurs et les initiatives dépendre des aléas de politiques d’emplois aidés et d’insertion qui ne tiennent que trop rarement compte de la variété des activités de l’ESS et de leur utilité sociale ?

Plusieurs facteurs peuvent être ici avancés.

Il y a d’abord une dimension partisane, qui n’est pas négligeable. Les politiques territoriales de l’ESS ont été à l’origine portées par des coalitions « gauche plurielle », au sein desquelles les élus Verts ont souvent eu un rôle prépondérant dans la revendication et la construction de compétences territoriales en ESS. Ce marquage politique initial n’a pas été sans préoccuper les acteurs locaux soucieux de généraliser et d’élargir le portage politique de l’ESS à d’autres composantes de la gauche, et plus largement à l’ensemble des élus d’une collectivité locale. Toutefois, le renouvellement ou le changement d’un certain nombre d’élus à l’ESS dans les collectivités territoriales, à l’occasion des dernières élections municipales, témoigne d’une diffusion plus large de la compétence ESS, même s’il est encore trop tôt pour évaluer les impacts sur le contenu et « l’institutionnalisation » de ce nouveau domaine de l’action publique.

Il y a ensuite les dynamiques des acteurs et des réseaux, qui ont été relativement hétérogènes dans les différents territoires. Si le poids des initiatives socio-économiques joue, si la représentation que l’ESS constitue une forme d’entrepreneuriat différent, sinon un autre modèle économique, a progressivement fait son chemin dans le débat d’idées, l’émergence de l’ESS est moins le fruit d’une alliance avec le mouvement social, comme au Brésil (Laville et al., 2005), que des engagements et des profils particuliers des premiers élus à l’ESS[4]. Entrés tardivement en politique après un parcours militant ou syndical non sans incidence sur leur orientation professionnelle, ils ont souvent été praticiens de l’économie sociale et solidaire avant d’être élus. Cette expérience de terrain est un atout dans la mesure où ils savent à quel genre d’obstacles les entrepreneurs sociaux et porteurs de projets sont confrontés dans le montage d’activités solidaires.

Enfin, il faut mentionner des dimensions institutionnelles. De manière générale, la reconnaissance territoriale de l’ESS s’inscrit dans un mouvement de décentralisation, notamment des compétences en matière de développement économique et d’action sociale, avec une intégration croissante des initiatives socio-économiques de la société civile à la création de biens, de services et d’emplois répondant aux besoins des populations locales et au renforcement de la cohésion sociale. Pour autant, il y a comme un paradoxe français à voir émerger des politiques de l’ESS dans un pays qui a historiquement dénié aux corps intermédiaires la reconnaissance et le droit de participer à la production de l’intérêt général. La prégnance d’une culture politique où les élus et l’administration incarnent la volonté générale explique sans doute la nécessité d’avoir un élu, voire une administration dédiée, pour qu’un problème s’impose dans l’agenda politique et le débat public.

Un positionnement progressif dans le développement économique local

L’ambition des politiques de l’économie sociale et solidaire, mises en place sur les territoires dans les années 2000, est de s’afficher d’emblée comme transversale, c’est-à-dire à la fois comme intersectorielle et interstatutaire. Nombre d’élus tentent d’inscrire leur action au-delà de la gestion d’un (tiers) secteur de réparation sociale et d’insertion de publics cibles en affichant la volonté d’agir pour l’ensemble de la population d’une collectivité. Une politique transversale ne vise pas non plus un simple accroissement numérique des coopératives, des mutuelles, des associations et des autres entreprises sociales sans prendre en considération les autres acteurs économiques du territoire et les priorités du développement local. Enfin, une politique transversale ne se réduit pas à une addition de soutiens à quelques initiatives, filières ou secteurs clés comme le commerce équitable, la finance solidaire, l’insertion par l’activité économique, le développement des services aux personnes, etc.

Faut-il encore définir et faire la démonstration auprès des acteurs de l’économie sociale et solidaire, des élus et de l’opinion publique, de la nécessité et de l’efficacité d’une action transversale ? La constitution d’enjeux politiques communs en termes de connaissance et de valorisation, de soutien aux réseaux, de création d’emplois et d’activités, de financements et d’arbitrages budgétaires, d’accès aux marchés publics, etc. s’avère alors déterminante pour rassembler autour d’un projet de développement des acteurs et des réseaux dont la cohérence idéologique et économique est parfois questionnée.

Dans le prolongement des premières recherches menées sur l’action publique et l’économie solidaire[5], notamment les études du MES et du RTES[6], nous insisterons ici sur les quatre enjeux majeurs que sont la visibilité et la structuration locale de l’ESS, l’appui et l’accompagnement des initiatives, les financements et la régulation des aides et des marchés publics.

La mise en visibilité et la structuration locale, une étape incontournable de reconnaissance

Le nouvel élu à l’ESS est confronté à l’obligation de préciser son domaine de compétence auprès de ses collègues et d’une administration qui connaissent mal ou peu l’ESS. Qu’est-ce que l’économie sociale et solidaire ? A quels types d’acteurs et d’entreprises cette politique s’adresse-t-elle ? Quels sont les enjeux communs aux différents acteurs et réseaux ? Avec quels interlocuteurs légitimes dialoguer et agir ? Telles sont les questions difficilement contournables auxquelles il doit s’atteler.

Étant donné le déficit de compréhension et de visibilité des initiatives et activités de l’ESS, la connaissance, la sensibilisation et la promotion de l’ESS sont un axe transversal et prioritaire des politiques régionales.

Concrètement, l’action des élus régionaux a permis une déclinaison territoriale des statistiques officielles (INSEE) sur le poids de l’ESS en termes de nombre d’établissements, d’emplois, de CA, de secteurs d’activité à l’échelle d’une région. Établir statistiquement que l’ESS représente entre 10 et 15% des emplois, selon les régions, est crucial compte tenu de la force performative des chiffres dans la rhétorique politique et médiatique. Par ailleurs, la multiplication d’événementiels (conférences, rencontres, forums, visites et parcours itinérants, à l’exemple du « mois de l’économie sociale et solidaire » dans les régions) a permis de couvrir cette année une large partie du territoire français. Durant le mois de novembre 2008, plus de 700 événements auraient été organisés dans 20 régions françaises[7]. Les régions ont aussi permis la rédaction et la diffusion de multiples guides sur les initiatives de l’ESS, la finance solidaire, le commerce équitable, la consommation éthique, l’achat public responsable, etc.

Une politique régionale de l’économie sociale et solidaire peut difficilement être conduite sans les acteurs et les structures qui s’en réclament. La recherche de légitimité des élus auprès de leurs collègues et des services techniques, des acteurs de l’ESS auprès des autres acteurs économiques privés comme publics, doit normalement conduire à une reconnaissance et une implication mutuelles. Cette politique d’appui à la structuration a pris deux formes. D’abord, elle a pris la forme d’un soutien à la structuration de réseaux existants comme les Chambres régionales de l’économie sociale (CRES) ou les regroupements d’économie solidaire, et plus largement un soutien aux structures intermédiaires (agences locales, chargés de mission ESS) à même d’animer territorialement les dynamiques ESS. Ensuite, elle a également consisté en la mise en place de processus ou d’instances consultatives, parfois participatives (séminaire permanent, comité de suivi, etc.), d’élaboration, de mise en place et de suivi des politiques de l’ESS.

Notons que ces tentatives de co-production de politiques publiques ne relèvent pas uniquement d’un éthos démocratique des élus qui voudraient faire de la politique autrement, mais d’une nécessité stratégique de s’appuyer sur la mobilisation des acteurs pour compenser une faiblesse des réseaux et des ressources politiques et administratives des élus récents. Là encore, en se replaçant quelques années en arrière, ce maillage régional des acteurs n’existait pas compte tenu des rivalités existantes entre représentants de l’économie sociale et de l’économie solidaire, des intérêts parfois divergents entre familles coopérative, mutualiste et associative, des réticences des réseaux existants (IAE) déjà bien implantés et structurés territorialement à épouser une nouvelle cause.

L’enjeu stratégique des dispositifs d’appui aux initiatives locales

L’appui stratégique aux initiatives locales d’économie sociale et solidaire relève autant du souci économique d’adapter les dispositifs d’aide et de financement à la création d’activités aux singularités de l’entrepreneuriat social, que d’un enjeu de visibilité, qui passe par l’exemplarité et le nombre d’initiatives sur un territoire.

La mise en place d’une politique d’appui aux initiatives répond d’abord à une revendication des acteurs et des organisations qui estiment que les critères des dispositifs d’aide et les modalités d’accompagnement à la création d’entreprise sont inadaptés, voire parfois discriminants. Les projets de l’économie sociale et solidaire seraient trop souvent jugés atypiques et donc mal appréhendés dans leur singularité. La prime à l’innovation sociale, la dynamique collective de l’entrepreneuriat, l’utilité sociale, le multi-sociétariat, une solvabilisation qui ne passe pas uniquement par le marché, la mobilisation de ressources militantes ou bénévoles, la mixité des financements, sont autant de dimensions qui cadrent mal avec les mesures habituelles de soutien de l’activité économique par les collectivités locales.

La mise en place d’une politique d’appui aux initiatives tient ensuite à des raisons politiques de visibilité et de légitimité d’un nouveau domaine d’action publique mal connu et pas toujours compris, tant par les élus et l’administration que par les autres acteurs économiques et la population locale. La mobilisation des acteurs de l’économie sociale et solidaire et l’exemplarité des initiatives sont des vecteurs importants de reconnaissance. Valoriser et appuyer les initiatives dans leur diversité sectorielle et statutaire est d’abord une manière de se compter et de faire la démonstration du poids de l’économie sociale et solidaire sur un territoire. C’est une stratégie pour définir et consolider le périmètre de l’économie sociale et solidaire, dont la cohérence est parfois mise à mal par son hétérogénéité. La valorisation des initiatives a une vertu pédagogique non négligeable. « Pour la Région Haute-Normandie, favoriser le développement de l’économie sociale et solidaire en donnant à voir des initiatives concrètes se révèle, à l’expérience, la meilleure façon de sensibiliser, de convaincre et de mobiliser »[8]. Elle est enfin un élément tangible d’évaluation d’une politique de l’économie sociale et solidaire. Tant d’initiatives soutenues, tant d’activités viables et consolidées, tant d’emplois créés, tant d’usagers de nouveaux services, etc. sont autant d’indicateurs qui compteront en fin de mandat.

La mise en place de dispositifs dédiés à l’économie sociale et solidaire est sans doute la voie le plus fréquemment empruntée. Elle prend souvent la forme d’un appel à projets avec des procédures et des critères d’attribution et de financements spécifiques. Elle peut également se concrétiser par différentes aides à la création d’activité qui, selon les collectivités, distinguent les phases d’élaboration du projet, de démarrage, de développement avec différentes modalités financières pour chaque étape. Citons par exemple l’appel à projets ESS de Nantes Métropole (40 actions soutenues, 350 000€ cumulés en 2006-2008) dont l’originalité tient à la participation des acteurs de l’ESS dans le processus d’identification, de pré-instruction et de suivi des projets, avec la constitution de groupes d’appuis partenariaux pour les pérenniser. Autre dispositif intéressant, Creactives de la Région PACA, qui soutient la création et la consolidation d’activités de l’ESS répondant à des critères de développement durable. Son intérêt est aussi de mettre en place des conventions pluriannuelles intégrant une évaluation annuelle des projets sur la base d’une démarche de progrès. Enfin, les dispositifs dédiés à l’ESS se veulent parfois plus ciblés, en privilégiant un type d’entreprises ou un espace de création spécifiques. C’est le cas de programmes d’appui à la création de Société Coopérative d’Intérêt Collectif (SCIC), aux couveuses d’activités ou à la reprise d’entreprises sous forme coopérative. Citons également la création de pépinières d’entreprises solidaires ou de plates-formes de commercialisation qui visent, non seulement à faciliter l’hébergement et la mutualisation de moyens entre entrepreneurs sociaux, mais aussi à créer des synergies économiques et des projets communs. Pour autant, définir les critères pertinents d’un appel à projets et obtenir un budget propre ne suffisent pas à favoriser l’innovation socio-économique sans changements politico-administratifs dans les manières d’instruire, d’évaluer et de sélectionner les projets, d’accompagner et de former les entrepreneurs, de prendre en compte la mixité des ressources comme de renforcer les capacités d’auto-financement des initiatives.

Par ailleurs, les collectivités territoriales en charge de l’économie sociale et solidaire n’appuient pas seulement les porteurs de projets ou les organisations déjà existantes, mais construisent également les cadres d’une coopération élargie entre acteurs et entreprises souhaitant s’investir dans des initiatives économiques socialement et écologiquement soutenables. Contrairement et parfois complémentairement à une politique qui postule l’existence d’un réservoir de projets intéressants qu’il suffirait de mieux accompagner et financer, certains élus et conseillers techniques participent plus activement à la définition des besoins non satisfaits d’un territoire mais aussi des réponses à y apporter. Ils se font alors facilitateurs et médiateurs entre parties prenantes.
De l’encadrement social et écologique du marché aux limites de la mise en concurrence

La première génération des politiques de l’ESS a souvent consisté, soit à créer des dispositifs spécifiques de l’ESS, soit à faire entrer l’ESS dans les politiques de droit commun en ouvrant les dispositifs d’aide à la création d’entreprise et au développement économique à l’ESS. Aller plus loin suppose, comme l’affirment certains élus, d’infléchir les politiques territoriales sur la base des valeurs et des principes portés par l’ESS ou de généraliser les dispositifs ESS à l’ensemble des acteurs économiques d’un territoire. Produire du général à partir du spécifique suppose de s’attaquer aux contenus des priorités politiques d’une collectivité locale, notamment en matière de développement économique. Conditionner les aides aux entreprises sur la base de critères sociaux et environnementaux, introduire les clauses sociales et environnementales dans les marchés publics, infléchir la politique d’achat public, favoriser la reprise ou la relocalisation d’entreprises sous forme coopérative, construire de nouveaux services d’intérêt général par l’investissement des collectivités locales dans des SCIC, etc., sont autant de pistes évoquées lors des entretiens et mises en œuvre sur certains territoires.

L’expérience des dernières années en matière de clauses sociales indique les stratégies pour faire de l’ESS un levier d’une économie plurielle. Saisir les opportunités qu’offre le code des marchés publics en matière de clauses d’insertion (article 14, 30, 53) suppose un long travail de connaissance et de persuasion politique auprès des élus mais aussi des différents services techniques des collectivités territoriales. La volonté des élus et l’engagement d’un ou deux techniciens s’avèrent décisifs. Les expériences existantes montrent qu’une des stratégies de gouvernance efficaces pour l’ESS tient (1) à la co-construction de l’offre et de la demande en amont, lors de la définition du cahier des charges, visant selon les filières (2) à l’adaptation de la commande publique à la taille des entreprises de l’ESS (allotissement) et (3) à un changement d’échelle de l’offre ESS par un accompagnement technique et un soutien aux regroupements de producteurs (cf. note sur les regroupements d’entreprises d’économie solidaire) ou (4) au montage de partenariats avec d’autres entreprises locales en tenant compte des besoins de recrutement des bassins d’emploi. Bref, il s’agit d’introduire du débat public sur l’organisation du marché et des coopérations entre l’ensemble des acteurs économiques du territoire, pour tenter de juguler les stratégies habituelles de rapports de force et de lobbying. Parmi les expériences pionnières, citons l’introduction de la clause commerce équitable dans le marché traiteur de la ville de Lyon.

Du côté de la conditionnalité des aides économiques aux entreprises, plusieurs initiatives régionales méritent que l’on s’y intéresse. Ainsi en région PACA, c’est en partie sous l’impulsion de l’élu en charge de l’ESS et du fait de la participation de la CRES à l’élaboration du Schéma Régional de Développement Économique (SRDE) qu’il a notamment été décidé de sortir d’une logique d’aide aux grandes entreprises, considérant que cela faisait rarement levier en matière d’emplois, pour passer à une logique de prêts. Citons également la région Limousin qui a introduit début 2007 une modulation du taux d’aide aux entreprises (du simple au double) en fonction de critères économiques, sociaux et environnementaux. Cette approche a été renforcée à partir du 1er janvier 2009. Toutes les entreprises sont alors invitées à valoriser leurs pratiques en matière de gouvernance, de redistribution des résultats aux salariés, d’insertion durable ou encore d’implication dans des actions de développement local et régional.

Mais au-delà des enjeux de taille et de types de marché, la question des limites à la mise en concurrence se pose de manière urgente. Dans un contexte où les entreprises de l’ESS sont de plus en plus, au nom des vertus de la concurrence, mises sur un pied d’égalité avec l’ensemble des opérateurs public et privé sans tenir compte, ni des différences de leurs finalités, ni de leurs modes d’organisation, faire la démonstration que le marché n’est pas l’horizon indépassable du développement économique local s’avère primordial. Pris entre marginalité institutionnelle et utopie de transformation, les élu(e)s et acteurs locaux sauront-ils mobiliser les ressources pour ne pas rabattre le projet politique de l’économie sociale et solidaire à l’unique reconnaissance des entreprises sociales sur le marché ? L’affirmation d’une nécessaire régulation de l’économie plurielle face au processus croissant de marchandisation en dépend. Préserver les possibilités d’achat direct de prestations sans mise en concurrence, se prémunir des logiques de subvention juridiquement coincées entre une logique d’encadrement social du marché et une logique de délégation de service public, est primordial pour assurer les conditions d’un financement de l’innovation sociale où les entreprises de l’ESS ne sont pas considérées comme de simple prestataires de services.

Vers une seconde génération de politiques publiques territoriales de l’ESS

Les actions décrites précédemment vont se poursuivre, d’autant que nombre d’élus à l’ESS viennent d’être nommés suite aux dernières élections municipales, et en sont donc à la première étape de construction de ce nouveau domaine de l’action publique. Pour autant, l’expérience accumulée par d’autres collectivités territoriales invite à aller plus loin dans les préfigurations d’une seconde génération des politiques locales de l’ESS. Si la préservation d’une niche institutionnelle est sans doute nécessaire, l’enjeu est de savoir si la consolidation des dispositifs et la structuration du milieu de l’ESS sont suffisamment solides pour faire des politiques spécifiques de l’ESS un marchepied vers une régulation d’une économie plurielle. C’est autant dans la perpétuation de dispositifs d’appui spécifique aux initiatives solidaires que dans la diffusion des valeurs et critères de l’économie sociale et solidaire dans l’ensemble des politiques des collectivités locales qu’un autre modèle de développement territorial est envisageable. Promouvoir l’ESS auprès des médias et du grand public, élargir le portage politique et technique des politiques de l’ESS, passer d’une politique d’appui aux initiatives solidaires de régulation de l’économie plurielle, tels sont les défis à venir.

Références

ARF, Les régions s’engagent pour l’économie sociale et solidaire
CRIDA/RTES, Les politiques publiques d’économie solidaire, un enjeu pour les initiatives locales, 2007
Collectif SSIG, Guide pratique sur les services sociaux d’intérêt général en direction des collectivités territoriales
Fraisse, L, « Les enjeux de l’action publique en faveur de l’économie sociale et solidaire », in Carvalho de Franca, G., Laville, J-L, Action publique et économie solidaire, éditions Eres, mai 2005.
Fraisse, L, « Le soutien des initiatives sur les territoires au cœur des politiques de l’économie sociale et solidaire », in CRIDA/RTES, Les politiques publiques d’économie solidaire, un enjeu pour les initiatives locales, 2007, pp.44-56.
Jérôme V. « Les politiques d’économie sociale et solidaire, un combat d’élu/e/s engagé/e/spour un autre développement économique » in CRIDA/RTES, Les politiques publiques d’économie solidaire, un enjeu pour les initiatives locales, 2007, pp.57-66.
Laville, J-L., Magnen, J-P., Carvalho de Franca, G Meideros A., Action publique et économie solidaire, éditions Eres, mai 2005.
« L’économie sociale et solidaire : un autre développement économique. Comment se situe-t-elle aujourd’hui et quelle sera sa place dans l’économie de demain ? ». Étude pilotée par Claude Alphandéry avec la collaboration de Laurent Fraisse et Tarik Ghezali. Rapport phase 1, décembre 2008.
Le mois de l’économie sociale et solidaire
Mouvement pour l’économie solidaire, Avec les régions, l’économie sociale et solidaire en mouvement, Regards et implications des acteurs et réseaux dans la construction des politiques régionales d’économie sociale et solidaire, en collaboration avec le RTES.
Nantes-Métroplole, Appel à projet
Région Provence-Alpes-Côte d’Azur
Ressources solidaires
RTES