Écrit par Gilles Rivet

En réaction à la rencontre du mois d’avril des Mardis de Polanyi et à la contribution de Laurent Fraisse, Gilles Rivet interroge ici la pertinence, si ce n’est la légitimité, des politiques publiques de l’économie sociale et solidaire : qu’elle se pense comme mouvement social ou même co-productrice de politiques publiques, l’économie sociale et solidaire ne saurait se voir privée de sa propre capacité démocratique à décider de ses orientations, assure-t-il, sauf à rompre avec ses propres fondements.

Lors du séminaire d’avril, deux sujets ont été abordés : les politiques publiques en faveur de l’économie sociale, d’une part ; la dimension territoriale de l’économie sociale, d’autre part.

Outre la contribution écrite de Laurent Fraisse (« Les politiques locales de l’économie sociale et solidaire à la croisée des chemins »), les trois intervenants se sont retrouvés, me semble-t-il, sur un certain nombre de positions qui m’ont plus particulièrement frappé (je n’ai pas la prétention de faire ici une synthèse de la totalité de leurs apports).

Concernant les « politiques publiques en faveur de l’économie sociale », ont été évoqués :

- la reconnaissance par les collectivités territoriales, forme symbolique importante puisque, en France, beaucoup passe par les élus et non par le mouvement social ;

- l’appui aux initiatives et aux innovations de l’économie sociale ;

- la création d’outils financiers ;

- le développement d’une politique publique d’appels d’offre, considérée en revanche comme une réponse défavorable à l’innovation, étant précisé que le choix d’une prestation ne passe pas nécessairement par la procédure de l’appel d’offre.

À propos de la « dimension territoriale de l’économie sociale », on a parlé :

- du nécessaire « encastrement » de l’économie sociale dans un territoire, comme alternative à la marginalisation et à l’instrumentalisation ;

- du développement de partenariats territoriaux ;

- de coopérations particulières avec les communes, qui doivent répondre aux besoins des citoyens et s’appuyer sur les initiatives de ces derniers pour répondre à ces besoins.

De manière plus transversale, on s’est notamment interrogé au cours du débat qui a suivi sur le poids des valeurs de l’économie sociale et sa capacité à les faire reconnaître.

Dans le prolongement de cet échange, je voudrais poursuivre une réflexion sur l’énoncé même de l’existence de politiques publiques en faveur de l’économie sociale, incarnées ici sous la forme de « politiques locales », pour rester dans le sujet choisi par l’Institut Polanyi France. Je reviendrai, dans un premier temps, sur les ambivalences des politiques territoriales en France ; je traiterai ensuite de la nature des rapports entre l’économie sociale et les pouvoirs publics ; je tenterai, enfin, de revenir aux rapports entre l’économie sociale et la question démocratique.
1. Les ambivalences des politiques territoriales[1]

Partons de l’idée que le territoire est la forme d’organisation de l’espace qui a donné corps à la Nation, qui a permis, précisément, que l’idée de Nation s’inscrive dans un espace concret. C’est dire, d’entrée de jeu, la nature profondément politique du territoire. Si le politique, c’est ce qui permet aux sociétés humaines de se doter d’un projet et d’un sens communs, au-delà des projets individuels et permettant à ces derniers de vivre ensemble, le territoire matérialise le politique dans un espace géographique, organisé et délimité, à qui, en retour, le politique donne sens.

Historiquement, la constitution du territoire français est indissociable de l’élaboration du modèle politique de la société française, marqué par les deux notions d’unicité et de centralité. On pourrait considérer que le territoire français s’est ainsi construit en trois phases, développant et enrichissant les pratiques de l’unicité et de la centralité. Tout d’abord, absorption de territoires autonomes parallèlement à la montée en puissance d’un pouvoir politique et administratif central (c’est la période d’émergence de l’État-Nation français). Ensuite, organisation complexe de l’administration politique, dans ses dimensions d’aménagement et de gestion du territoire (c’est la période d’organisation de l’État moderne). Enfin, transfert d’une partie des pouvoirs administratifs centraux à d’autres échelles de territoire (c’est la période de transformation du modèle d’État-Nation, actuellement en cours).

La phase actuelle me semble être à la fois la prolongation ultime du paradigme d’unicité et de centralité (processus de décentralisation décidé par le pouvoir central, maintien pour l’essentiel du principe de l’unicité, reproduction, à l’échelle « locale », du modèle de la centralité…) et l’invention lente et pour partie involontaire d’un nouveau paradigme (réels transferts de souveraineté et de pouvoirs, ré-émergence d’identités territoriales distinctes au sein du territoire national…). Cette évolution est partiellement involontaire dans la mesure où elle trouve sa source dans deux dynamiques qui n’étaient pas intégrées au programme initial : l’effet d’entraînement propre à l’émergence de pouvoirs locaux ; la construction de l’Europe des régions.

C’est à l’intérieur de cette culture du territoire que s’inscrivent des dynamiques de territorialisation, qu’elles émanent des politiques publiques ou de la société civile.
Une territorialisation de l’action publique à contre-temps ?

On entend parfois moquer ces politiques publiques évoquant la territorialisation de leur action, à grands renforts de rapports, déclarations et dispositifs, alors même que s’exprime fortement une tendance à la déterritorialisation d’une série de rapports et de comportements sociaux (téléphone portable, internet…). L’action publique administre-t-elle ainsi la preuve de sa cécité, de son incapacité à comprendre de grandes évolutions de la société ? À moins qu’elle ne tente désespérément de prendre le contre-pied d’une évolution parfaitement repérée mais considérée comme néfaste ? La réalité est sans doute assez éloignée de ces explications quelque peu caricaturales. On pourrait identifier deux origines au mouvement de territorialisation de l’action publique. La première, pour résumer, tient aux tentatives d’améliorer les outils de gestion des territoires, d’une part, de restaurer la crédibilité du politique, d’autre part, ces deux objectifs étant évidemment très liés ; les premières manifestations de cette dynamique sont repérables dès le milieu des années 60, avec la création de la DATAR et les premières réflexions sur la déconcentration des services de l’État ; elles sont donc antérieures au développement des techniques favorisant et encourageant des formes déterritorialisées de comportements sociaux.

Pour évoquer la seconde source, il faut considérer l’appétit de terroir, de racines, de traditions que manifestent des réseaux intervenant dans des champs très divers, qu’il s’agisse du tourisme, de l’action culturelle, voire de la défense de l’environnement. On peut porter le même regard condescendant sur ces mouvements, tout autant à contre-temps que les politiques publiques territorialisées. On peut, à l’inverse, les analyser comme une tentative collective de donner du sens à la vie commune, de répondre à l’inquiétude issue d’un affaiblissement des institutions contribuant à construire ce sens. On comprendra alors que les pouvoirs publics, inquiets eux aussi de cette déliquescence du lien civique, s’appuient sur ce qui relève d’une dynamique de développement social pour donner une dimension complémentaire aux dispositifs de territorialisation de l’action publique.
Territoires de légitimité

Une autre question se pose désormais : quels territoires, aujourd’hui, permettent au citoyen de trouver sa place dans la cité ? La question porte sur la nature et non pas uniquement sur la taille du territoire considéré ; elle porte plus précisément sur la nature du rapport des différents territoires avec le politique. Le territoire national est le seul habilité à donner corps au politique. Les autres territoires administratifs – les régions, les départements, les communes – n’ont cette légitimité que par délégation. En dehors de la légitimité, le territoire national apporte un sentiment d’appartenance, d’identité individuelle et collective, qui participe du rapport au politique : je me sens appartenir à une collectivité politique parce que je me la représente circonscrite dans un territoire dont les caractéristiques et l’histoire me sont familières. Le département ou la région fournissent-ils au citoyen ordinaire ce même sentiment d’appartenance, cette même dimension identitaire ? Il me semble que non. L’on retrouve, en revanche, cette puissance d’évocation dans des pays, qu’ils soient ainsi labellisés ou pas, et dans des quartiers de ville. Ces territoires disposent d’une forte capacité à produire un sentiment d’appartenance à une communauté. À l’inverse, leur légitimité politique est faible puisqu’ils ne correspondent à aucun niveau de représentation de la souveraineté populaire. Elle est faible mais on ne peut plus dire qu’elle soit nulle depuis que les pays ont été inscrits dans la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995, depuis que les quartiers sont progressivement reconnus comme une échelle d’expression de la citoyenneté (dans un processus qui mène des DSQ à la loi du 27 février 2002 sur la démocratie de proximité réglementant la création et le fonctionnement des Conseils de quartier).

Une bonne partie de la question réside, précisément, dans la nature du rapport entre cette force et cette faiblesse. Une série de lois, parlant d’« aménagement du territoire » et de « développement durable », ont en réalité modifié l’équilibre du politique, dans une démarche bien différente de celle qui a été initiée par les lois de décentralisation. Ces dernières avaient en effet opéré des transferts de souveraineté en direction d’entités administratives à faible charge identitaire tout en maintenant le principe et les règles de la démocratie représentative. Mais les lois donnant leurs lettres de noblesse aux pays et aux quartiers ont, quant à elles, reconnu une forme de légitimité non représentative à des territoires à forte charge identitaire. Au total, il semble qu’un signal quelque peu paradoxal soit donné au citoyen ordinaire : prenant acte d’un nécessaire renouvellement des modalités du contrat civique, la puissance publique reconnaît une forme de légitimité démocratique à des territoires au seul titre de la relation de proximité qu’ils établissent entre le citoyen et ses représentants ; dans le même temps, elle rappelle régulièrement le caractère incontournable de la République indivisible comme modèle démocratique et condamne tout aussi régulièrement toutes les formes de communautés qui peuvent fragiliser la République.

On comprend la logique qui veut ainsi privilégier une recherche prudente et maîtrisée d’une évolution du modèle républicain. Cette approche est respectable, mais je pense qu’elle débouche sur une impasse. Parce que la société française et ses gouvernants successifs sont allés trop loin dans une remise en cause de fait du modèle républicain, il n’est plus possible de tenir un tel écartèlement entre, d’un côté, une défense de principe d’une République quasi intangible, de l’autre, des adaptations pragmatiques qui finissent par donner une image d’incohérence peu favorable à l’intégration de chacun dans la société politique.

Pour s’en tenir à la porte d’entrée dans le politique dont il est ici question, c’est-à-dire le territoire, il faudrait sans doute aller plus loin dans les pistes ouvertes par les pouvoirs publics eux-mêmes. On devrait ainsi doter ces micro-territoires des moyens d’une véritable légitimité, reconnaître à ceux qui y vivent un véritable pouvoir de co-décision, tout en organisant fortement la circulation entre les différentes échelles de territoire. On devrait, dans le même temps, engager des réflexions et des expérimentations sur de nouvelles manières de s’inscrire dans la vie de la cité, y compris par l’intermédiaire de sa communauté, quelle qu’en soit la nature.
Économie sociale et développement local

Associer économie sociale et développement local modifie-t-il la donne proposée précédemment ? Répondre positivement à cette question suppose d’affirmer, d’une part, que la pratique du développement local est une manière de dépasser les ambivalences en matière de politiques territoriales décrites plus haut ; d’autre part, que l’économie sociale a partie naturellement liée avec le développement local, voire qu’elle en est une application particulièrement aboutie.

Concernant le premier point, je n’ai pas de doute sur le fait que, parmi les multiples expériences de développement local, certaines sont de véritables expérimentations, c’est-à-dire une manière d’explorer les limites du modèle républicain et d’inventer les voies de son renouvellement. Et elles le sont lorsqu’elles se pensent explicitement comme telles. Est-ce si fréquent ? Et pourquoi, lorsque ce n’est pas le cas, leur contribution à ce défi ne peut être que faible ? Que ces expériences se déroulent à l’échelle de pays, de communes ou de quartiers, leur argumentaire tourne souvent autour des notions de proximité, de participation, de démocratie locale. La proximité ouvre le plus souvent le champ d’une amélioration de la qualité du service rendu ; la participation exprime l’exigence d’une implication accrue des citoyens-usagers dans la mise en œuvre de services intégrés à un projet de territoire ; la démocratie locale élargit cette dernière exigence en l’inscrivant dans le projet démocratique. Ces ambitions ne sont pas minces mais elles restent dans la majorité des cas cantonnées à une perspective d’amélioration locale de fonctionnement du social et de gestion de la démocratie. Dire cela ne revient pas à nier les apports de ces expérimentations à la situation locale, voire aux réflexions portant sur le renouvellement du pacte républicain. Cela invite en revanche à en reconnaître les limites : elles sont très précisément décrites par une assez grande incapacité, en France, à produire du changement structurel par petits ajustements pragmatiques – ce qui, au passage, explique la difficulté à introduire l’expérimentation comme mode de gouvernance de la chose publique – ; hors la décision administrée, le plus souvent descendante, pas de changement structurel possible. On voit bien que ce n’est pas le changement d’échelle territoriale – du local au national – qui serait décisif pour hausser l’ambition ; l’on doit impérativement injecter dans ces expérimentations un questionnement sur notre modèle démocratique.

Et lorsque tel est le cas, la question posée est la suivante : quels sont les espaces permettant que soit débattue, autrement que de manière purement expérientielle ou purement théorique, la contribution d’expérimentations en matière de développement local à l’évolution de notre modèle démocratique ? C’est en fait la capacité de ce modèle démocratique à se réformer, qui est interrogée. Son fonctionnement institutionnel – l’organisation de la représentation – ne prévoit pas, même aux niveaux territoriaux, de telles rencontres. Et les lois récentes évoquées plus haut, encourageant les démarches de développement local et de démocratie locale, n’instaurent pas pour autant de tels espaces ; elles invitent fortement à une amélioration, à une modernisation du modèle, pas à une remise à plat de ce dernier. Et force est de constater que la capacité de ces expérimentations à prendre l’initiative d’une telle remise à plat est faible.

Si l’on se réfère aux analyses de Marcel Gauchet sur la rupture d’avec la tradition[2], on peut penser que le modèle républicain ne pourra être utilement discuté qu’à la condition d’assumer la rupture avec une tradition. Manifestement, la société française, dans l’ensemble de ses composantes, n’est pas prête à cela.

L’articulation entre économie sociale et développement local, c’est le deuxième point, serait-elle une issue pour sortir de cette paralysie ? C’est la thèse d’un certain nombre de recherches, partant du postulat d’une convergence entre économie sociale et développement local[3]. Cette convergence est réelle, ne serait-ce qu’en prenant en considération les trois catégories évoquées plus haut : proximité ; participation ; démocratie locale. La notion de qualité de service (au sens ici de capacité à répondre de manière pertinente à un besoin social), que j’ai proposé d’attacher à la notion de proximité, fait par exemple écho à cette « co-construction de l’offre et de la demande » chère à l’économie sociale et solidaire. La participation renvoie bien évidemment à la place centrale de l’acteur-associé, qu’il soit producteur et/ou consommateur. Avec la démocratie locale, les parentés me semblent plus fragiles. Qu’est-ce qui, dans l’économie sociale d’aujourd’hui – ses organisations ; ses réseaux représentatifs ; ses espaces de production intellectuelle – produit une plus-value – c’est-à-dire une plus-value propre à l’économie sociale – dans ce domaine ? Que les organisations de l’économie sociale participent activement, dans les expérimentations dont je parlais plus haut, à des réflexions voire des expériences innovantes en matière de démocratie locale, c’est certain. Mais qu’apporte-t-elle d’inédit dans la corbeille de la mariée sur ce thème ? Peu de choses à mon sens, dans la mesure où l’économie sociale, dans ce domaine comme dans bien d’autres, n’a pas actuellement l’ambition de participer à un travail de refondation, qui passe par une production d’inédit, ou d’imprévisible au sens que donne Hannah Arendt à cet adjectif lorsqu’il lui sert à qualifier le politique[4]. De ce point de vue, l’économie sociale ne fait pas moins bien que les autres acteurs – ceux des collectivités territoriales, par exemple -, mais elle ne fait pas mieux.

Finalement, dans un contexte de politiques territoriales ambivalentes, existe-t-il un espace pour qu’une société civile, s’exprimant sous l’appellation « développement local » ou « économie sociale », émette des propositions en matière d’organisation des « territoires de la République », audibles aussi bien par les pouvoirs publics que par cette société civile elle-même ? Ou bien, à l’inverse, ces propositions – et il en existe – ne sont-elles pas à ce jour totalement enserrées dans un cadre politique et administratif qui ne les autorise pas à se développer ? C’est la deuxième option qui prévaut à mon sens actuellement, et cette situation doit contraindre l’économie sociale à interroger la nature de ses rapports à la puissance publique.
2. Économie sociale et pouvoirs publics

Au cours des échanges d’avril, on a parlé de « politiques publiques en faveur de l’économie sociale » plutôt que de politiques publiques de l’économie sociale. Mais la contribution de Laurent Fraisse établit une équivalence entre « les politiques territoriales de l’économie sociale et solidaire » – entendues ici comme les politiques publiques territoriales de l’économie sociale et non comme les politiques territoriales émanant de l’économie sociale – et « une politique publique [nationale] en faveur de l’économie sociale et solidaire »[5]. Or, il me semble au contraire que ces deux expressions ne sont pas interchangeables. La formule « en faveur » introduit une distance qui n’existe pas dans les « politiques territoriales de l’économie sociale ». Ce détail n’est pas anecdotique. Il est au cœur du sujet que je voudrais aborder maintenant : peut-il exister une politique publique de l’économie sociale ? Je ne pose évidemment pas cette question avec la prétention de trancher définitivement le débat, mais avec l’ambition d’en faire une porte d’entrée à une réflexion sur la nature des rapports entre économie sociale et pouvoirs publics.

Économie sociale et mouvement social

Poser cette question, c’est admettre les caractéristiques d’un modèle français qui, comme le rappelle Laurent Fraisse, a installé comme dogme la prééminence du politique sur les corps intermédiaires, ces derniers étant l’expression du mouvement social. Sans prétention aucune à faire le tour de la question, je propose d’entendre, par mouvement social :

- soit la mobilisation d’hommes et de femmes, d’acteurs, en faveur d’une amélioration catégorielle de leur situation, et/ou d’une transformation plus fondamentale des règles du jeu ou de l’organisation de la société (ce que Touraine appelle le « mouvement sociétal » pour le distinguer précisément du mouvement social) :

- soit, plus largement, la référence à la société civile, se distinguant à la fois du politique et de l’économique.

Pour revenir à notre sujet, l’économie sociale ne peut oublier qu’elle est historiquement liée au mouvement social. Et je pars du postulat que, la continuité l’emportant[6], l’économie sociale doit dire ce qu’elle fait de cette composante, en particulier dans l’impact sur ses relations avec les pouvoirs publics. On pourrait également considérer que c’est la rupture qui domine et l’économie sociale devrait alors admettre qu’elle n’a plus de liens organiques avec le mouvement social, qu’elle s’en dissocie et, là encore, en tirer les conséquences dans ses relations avec les pouvoirs publics et le mouvement social. On peut enfin défendre l’idée que l’économie sociale ne peut avoir de position unique quant à cette question et doit laisser à ses composantes organiques la liberté de se positionner ; pour le coup, les conséquences porteront à la fois sur les rapports entre ces composantes et les pouvoirs publics et sur la prétention de l’économie sociale à fédérer, sur les plans conceptuels et institutionnels, ces différents secteurs du mouvement social.

Considérer que la continuité l’emporte et que l’économie sociale est, pour une part, une forme d’expression du mouvement social, entraîne un certain nombre d’exigences quant à la nature des relations – et non pas l’existence même de ces relations – qu’elle entretient et développe avec la puissance publique. Pour résumer à l’extrême, l’économie sociale comme mouvement social ne peut voir son existence ni ses règles d’organisation édictées de manière unilatérale par la puissance publique. Ce qui n’exclut évidemment pas les négociations, propres à une démocratie, entre l’économie sociale comme mouvement social et la puissance publique. L’existence de ces négociations n’épuise pas le sujet car ces dernières ne sont pas équivalentes aux différentes formes de cogestion, impliquant économie sociale institutionnelle et puissance publique, fruit de l’histoire de l’économie sociale en France. Autrement dit, parier sur le maintien d’une dimension de mouvement social dans l’économie sociale impose, du coup, de considérer l’économie sociale dans sa double dimension, que l’on pourrait qualifier un peu rapidement d’instituante et instituée. Une grille de lecture de cette double dimension pourrait nous venir du mouvement syndical, d’autant plus alléchante que le mouvement mutualiste a été, en quelque sorte, le creuset du syndicalisme, avant que la rupture ne s’opère. Observateur de longue date du fait syndical, Pierre Rosanvallon[7] suggère de distinguer deux fonctions du syndicalisme en France : la fonction d’agence sociale ; la fonction de mouvement social. Ces deux fonctions se distinguent notamment par le rapport qu’elles entretiennent avec la puissance publique : structurellement intégré dans le jeu institutionnel dans le premier cas ; marqué par la négociation, les relations d’acteurs et de groupes sociaux dans le deuxième cas. Ne pourrait-on imaginer une distinction similaire dans l’économie sociale, pour analyser ses rapports avec la puissance publique : la fonction d’agence sociale de l’économie sociale serait assurée par les dispositifs publics ou paritaires dans lesquels siègent ses organisations ; sa fonction de mouvement social prendrait corps au travers des initiatives prises par des organisations de l’économie sociale, soit pour défendre leur intérêt « sectoriel » (association/ mutuelle/coopérative), soit au service de l’intérêt des valeurs de l’économie sociale plus largement.

Pour résumer, deux questions sont ouvertes : l’économie sociale contemporaine comporte-t-elle toujours une dimension de mouvement social ? Si la réponse est affirmative, comment cette dimension se combine-t-elle avec la dimension institutionnelle de l’économie sociale ? Et l’on voit bien qu’affleure, derrière cette dernière question, une interrogation autrement formulée : comment ces deux dimensions doivent-elles se combiner, ce qui ouvre le vaste chantier du sens, de la fonction sociale, finalement du devenir de l’économie sociale.
Économie sociale et pouvoirs publics

C’est donc l’économie sociale dans cette double acception qui doit être saisie dans ses rapports avec la puissance publique. Repartons de la question formulée : « Peut-il exister une politique publique de l’économie sociale ? ». En première lecture, on pourrait juger cette question obsolète, puisque les politiques publiques de l’économie sociale existent, la création d’un secrétariat d’État à l’économie sociale et solidaire en ayant été l’exemple le plus abouti au plan national. Elles se développent désormais au plan territorial, comme le rappelle Laurent Fraisse, qui y voit se développer à la fois un « nouveau domaine de l’action publique »[8] et un « appui stratégique aux initiatives locales d’économie sociale et solidaire »[9]. Parler de « nouveau domaine de l’action publique » à propos des « politiques publiques territoriales de l’économie sociale et solidaire » suppose une vision très intégrative des relations entre économie sociale et puissance publique et confirme, à mon sens, l’intérêt d’une poursuite de la discussion sur ce thème. Je voudrais, par ailleurs, faire deux observations concernant l’appui aux initiatives.

Tout d’abord, je partage la critique que fait Laurent Fraisse des procédures d’appels à projets visant à mettre en place des « dispositifs dédiés à l’économie sociale et solidaire ». Avec le développement actuel de ces procédures, on entre dans une nouvelle période des relations entre l’économie sociale – au moins certains de ses secteurs, et c’est massivement observable à propos des associations de gestion des politiques sociales et médico-sociales – et les pouvoirs publics, marquée par la procéduralisation, la technicisation. Cette procéduralisation n’est critiquable que parce qu’il semble bien qu’elle s’accompagne d’une réduction des espaces de co-production de sens, sans lesquels on ne saurait parler de « co-production de politiques publiques ». Cette évolution est particulièrement repérable dans le cadre des évaluations accompagnant judicieusement les appels à projets. On y voit bien à l’œuvre le combat, y compris interne à l’administration, entre une démarche d’évaluation compréhensive, qui représente des occasions de débat entre acteurs au moins sur les modalités de mise en œuvre des politiques publiques, et une approche normative qui vise à la codification de procédures et au contrôle de leur mise en œuvre.

À propos, ensuite, du « soutien publique aux initiatives ». Je voudrais faire le rapprochement avec des politiques publiques mises en place au début des années 90, dans le cadre de la politique de la ville. Des dispositifs de soutien aux initiatives des habitants avaient été créés (Fonds de soutien aux initiatives locales, Fonds de participation habitants…), doublement innovants : sur le plan politique, d’une part, puisqu’on y renouvelait l’approche des démarches participatives, en privilégiant des initiatives émanant de citoyens, dépassant la participation de citoyens à des dispositifs publics déjà existant ; sur le plan administratif, d’autre part, en créant des fonds locaux, gérés éventuellement par des associations, alimentés par des crédits publics non « fléchés ». Une dizaine d’années d’expérience a permis de constater que ces dispositifs, malgré toute la bonne volonté d’acteurs locaux (notamment des élus municipaux et des professionnels de la politique de la ville), se heurtaient aux limites toujours actuelles de ce qu’on appelle la « démocratie participative ». Limites qui s’exprimaient de trois manières : on constatait, en premier lieu, que la question démocratique était très rarement exprimée comme enjeu de ces dispositifs ; les élus, second point, inquiets de voire remise en cause leur légitimité, veillaient à ce que ces dispositifs ne viennent empiéter sur leurs prérogatives et leurs champs de compétence ; enfin, les différentes procédures de débat et de décision expérimentées par ces fonds ont démontré une nouvelle fois l’extrême difficulté à mettre en place des techniques de démocratie délibérative, dans un pays qui a sacralisé à ce point, et de manière à ce point hégémonique, la technique représentative.

Sans prétendre en tirer la conclusion que de tels dispositifs sont condamnés à l’échec, au moins est-il nécessaire d’en tirer lucidement quelques enseignements[10] qui intéressent, à mon sens, les réflexions de l’Institut Polanyi France sur les rapports de l’économie sociale à la puissance publique. Et je serais tenté de les rapprocher d’une analyse, clairement pessimiste, de Bernard Eme, sur la qualité de ces rapports[11]. Il faut dire que la barre est placée haute, puisque Bernard Eme ne s’intéresse pas aux relations entre l’économie sociale et les pouvoirs publics de manière générale, mais plus précisément à « l’autonomie de l’économie sociale et solidaire par rapport à la sphère publique », considérée comme l’une des caractéristiques de l’économie sociale et solidaire. Le mot n’a encore jamais été utilisé dans le présent texte, mais lorsqu’on se demande s’il peut exister une politique publique de l’économie sociale, c’est bien, en particulier, la question de l’autonomie qui est en jeu. Après avoir précisé que la réalité sociale de l’autonomie ne peut se concevoir que dans un système d’interdépendance entre économie sociale et pouvoirs publics, et non comme une autarcie, Bernard Eme passe en revue une série de thématiques, la « gouvernance », les « régulations », la « démocratie locale », « l’ancrage local ». Autant d’espaces censés organiser cette interdépendance, autant d’occasions de vérifier, pour l’auteur, des formes de domination, par la puissance publique, de ces différents processus et dispositifs. Les mots utilisés sont forts, puisque l’on parle de « tutelle », de « sujétion » ou « d’hétéronomie ». Cependant, pour être « asymétrique », le mécanisme d’interdépendance n’en est pas pour autant totalement invalidé et Bernard Eme relève les situations qui voient la puissance publique s’inspirer d’initiatives, d’expérimentations émanant de l’économie sociale et solidaire même si, in fine, la captation reste maîtrisée par l’administration. L’article se clôt sur une tonalité d’ouverture, considérant que c’est bien le « chantier de la démocratie participative » qui reste l’enjeu cardinal de cette question de l’autonomie de l’économie sociale et solidaire mais n’en est « qu’à la pose de la première pierre ». Et, pour l’auteur, c’est autour « d’espaces publics délibératifs et participatifs » que peut se réaliser une gouvernance à peu près équilibrée, permettant à des citoyens libres et égaux d’échapper au « dirigisme des pouvoirs locaux ».
3. Économie sociale et question démocratique

En s’intéressant aux territoires de l’économie sociale et aux rapports qu’entretient l’économie sociale avec les pouvoirs publics, nous avons rencontré à plusieurs reprises la question démocratique. Peut-être est-il temps de se poser une nouvelle question : y aurait-il, dans les rapports qu’entretient l’économie sociale avec la question démocratique, des pistes permettant de sortir des quelques impasses sur lesquelles nous avons buté précédemment ?

Quelques pistes à propos de la question démocratique

C’est évidemment avec une grande humilité qu’il faut aborder cette immense et décisive question, mais sans trop de révérence non plus : après tout, elle appartient à tout le monde ! Je le ferai en évoquant rapidement le couple démocratie représentative/démocratie participative, la tension entre individu et collectif, le déséquilibre entre démocratie politique et démocratie sociale, le concept de « contre-démocratie » proposé par Pierre Rosanvallon.

Le couple démocratie représentative/démocratie participative a eu son heure de gloire, qui a culminé autour des années 90, notamment avec les dispositifs de soutien aux initiatives déjà évoqués. Il me semble que ces dernières expérimentations ont en même temps contribué à montrer les limites de cette approche. Certains ont tenté une synthèse, sous l’appellation de démocratie continue[12], pariant sur un développement de la place de la constitution et du Conseil constitutionnel. Malgré tout son intérêt, cette synthèse pourrait avoir l’inconvénient d’inciter à abandonner trop rapidement la piste initiale. Or, le dossier démocratie représentative/démocratie participative doit rester ouvert. À condition d’admettre, d’une part, qu’une des raisons d’être aux limites rencontrées jusqu’à présent est la domination pratique et conceptuelle de la démocratie représentative, qui a considérablement affaibli la porté des expérimentations et, d’autre part, de ce fait, de prévoir de futures expérimentations qui acceptent de mettre à plat notre culture et nos techniques de la démocratie représentative. De ce point de vue, la démocratie sociale ne dispose pas, historiquement, d’une forte expérience théorique et conceptuelle ; elle représente, en revanche, un très riche terrain d’expérimentation, notamment avec les associations, et les perspectives ouvertes par les « politiques locales de l’économie sociale et solidaire », malgré leurs limites, élargissent encore le champ potentiel.

La tension entre individu et collectif est un autre puissant activateur de la question démocratique, sans doute encore plus complexe à manier que le précédent. Le collectif abstrait qui pouvait se représenter dans la République a désormais vécu et l’individu abstrait, sous la figure du citoyen, qui pouvait prétendre à une élégante synthèse entre la liberté irréductible promise par la démocratie moderne et la contrainte acceptée du politique surplombant, a également perdu l’essentiel de sa force instituante. Il reste des collectifs, qu’il faut bien parfois appeler communautés, malgré l’interdit dont est frappé le mot, et des individus, non pas sans liens entre eux, mais qui semblent parfois auto-suffisants tant leur attachement au collectif se négocie au cas par cas. Sur le plan de la pensée du collectif, l’économie sociale dispose d’un temps d’avance et d’une riche expérience ; à propos de la pensée de l’individu, j’ai tendance à penser qu’elle a plutôt un train de retard. Si elle décidait de contribuer activement à ce débat, l’économie sociale aurait un fort investissement à consentir sur les plans intellectuels et expérientiels.

Le déséquilibre entre démocratie politique et démocratie sociale est un thème beaucoup moins souvent mobilisé à propos de la question démocratique. Il représente pourtant une anomalie dont une société démocratique ne peut se satisfaire indéfiniment, d’une part ; la démocratie sociale est le siège d’expérimentations, sur le plan de la technique représentative, qui pourraient figurer d’intéressantes sources d’inspiration pour la démocratie politique, d’autre part[13]. L’économie sociale a une double légitimité à s’exprimer sur ce thème : ses organisations ont fortement contribué, à la moitié du 19e siècle, à la formulation d’une réponse à la question sociale, source, finalement, du déséquilibre entre démocratie politique et démocratie sociale ; autre facette de cette même histoire, l’ambition fondatrice de l’économie sociale est bien de penser l’économie et l’organisation économique autrement, en tentant d’y réintroduire la démocratie qui en avait été expulsée. Cependant, force est de constater que l’économie sociale contemporaine se manifeste, sur cette question, par un paradoxe et par une impuissance : le paradoxe est celui d’organisations de l’économie sociale qui ne traitent pas mieux, voire moins bien, la démocratie sociale que les organisations de l’économie capitaliste ; l’impuissance à traiter ce paradoxe est directement issue d’une impossibilité de le penser.

Dans le cadre de son analyse au long cours de la démocratie française, Pierre Rosanvallon s’est récemment intéressé à l’histoire de la « contre-démocratie »[14], soit toutes les formes de surveillance, de contrôle et de limitation de la démocratie institutionnelle mises en œuvre sous la forme « électorale-représentative ». Sa longue conclusion propose un développement de la contre-démocratie, capable à la fois d’éviter les dérives qu’elle a pu connaître (le populisme, la tentation de « l’impolitique »…), de tenir un équilibre entre autonomie et institutionnalisation et de déboucher finalement sur ce « régime mixte des modernes » que l’auteur voit comme une issue heureuse aux interrogations actuelles de notre modèle démocratique. Si l’on accepte les termes de cette grille d’analyse, l’on voit bien la place que pourrait y prendre l’économie sociale. À condition que l’économie sociale accepte de s’approprier des grilles de lecture – et non pas, bien sûr, exclusivement cette grille de lecture – franchement politiques. À condition que l’économie sociale accepte de faire sienne comme une question centrale, et non pas comme une question subsidiaire et seconde, la question démocratique.

Économie sociale et question démocratique

Car, finalement la question est bien celle-là : l’économie sociale se saisit-elle de la question démocratique et comment ? Qu’est-ce que l’économie sociale apporte à la question démocratique dans son état actuel ?

Or, alors que le champ de naissance de l’économie sociale fut très politique, on a le sentiment que l’économie sociale contemporaine a quelque peu déserté ce terrain. Il semble souhaitable qu’elle y revienne. Elle le peut au moins dans deux champs, que l’on pourrait qualifier d’interne et d’externe. À l’interne, il s’agit de prendre à bras le corps la question de la démocratie sociale, non plus de l’aborder à reculons, mais d’assumer l’antériorité de l’économie sociale et d’exprimer le potentiel qu’elle possède sur le sujet. À l’externe, les pistes ouvertes par la rencontre d’avril sur les territoires de l’économie sociale sont certainement prometteuses, à condition de mettre franchement le pied dans des portes qui ne sont pour l’instant que timidement entrebâillées… Et à condition également que l’économie sociale cesse de se réfugier derrière son histoire – certes vénérable – et ses principes canoniques – certes honorables -, et que ses instances et organisations fassent remonter la question démocratique vers le haut de ses préoccupations, sources de légitimité et de reconnaissance.

Finalement, peut-il exister des politiques publiques de l’économie sociale et solidaire ? À l’image de la double identité de l’économie sociale – mouvement social et co-productrice de politiques publiques -, la réponse ne peut être simple. Mais j’ai tendance à répondre par la négative. Y compris dans sa dimension de co-production de politiques publiques, l’économie sociale doit rester maître de ses engagements et ceci n’est pas compatible avec l’énoncé de la notion de « politiques publiques de l’économie sociale – mais pas incompatibles avec celle de « politiques publiques en faveur de l’économie sociale… -. Quant à l’économie sociale comme mouvement social, elle ne peut évidemment trouver sa place dans des « politiques publiques de l’économie sociale ». Suivre plus avant cette voie étroite suppose que l’économie sociale sache qui elle est : mouvement social ? Gardienne du temple ? Co-gestionnaire de services ? Co-productrice de politiques publiques ? Tout cela à la fois et bien d’autres choses ?… Et cela, personne ne le décidera à sa place.
Gilles Rivet – Juin 2009

[1] Ce chapitre est extrait d’un article déjà publié, voir Gilles Rivet, « Le social et le politique face au territoire. De nouvelles alchimies en cours d’expérimentation », in Brigitte Bouquet, Bénédict Madelin, Patrick Nivolle (dir), Territoires et action sociale, L’Harmattan, 2007.

[2] Voir notamment Marcel Gauchet, La crise du libéralisme, Gallimard, 2007.

[3] Voir par exemple Danièle Demoustier, « L’économie sociale et solidaire et le développement local », in Jean-Noël Chopart, Guy Neyret, Daniel Rault, (dir), Les dynamiques de l’économie sociale et solidaire, La Découverte, 2006, pp. 115-132.

[4] Hannah Arendt, Condition de l’homme moderne, Calman-Lévy, 1983.

[5] Laurent Fraisse, « Les politiques locales de l’économie sociale et solidaire à la croisée des chemins », Institut Polanyi France, avril 2009, p. 2.

[6] Je reprends ici les développements éclairants de Marcel Gauchet sur les rapports à la tradition et à l’avenir, in La crise du libéralisme, op.cit, p. 101 et suivantes.

[7] Pierre Rosanvallon, La question syndicale, Hachette Littératures, 1998 (1988).

[8] Laurent Fraisse, « Les politiques locales de l’économie sociale et solidaire à la croisée des chemins », Institut Polanyi, France, avril 2009, p. 9.

[9] ibid., p. 6.

[10] À ce sujet, voir Initiatives d’habitants – Le Fonds en faveur des initiatives locales : une expérimentation dans dix quartiers populaires, Fondation de France, avril 1997. Voir également Gilles Rivet, Un fait de liberté. L’apport des fonds de soutien aux initiatives au projet démocratique, Mémoire DHEPS, Paris 3-Sorbonne nouvelle, mai 2000.

[11] Bernard Eme, « La question de l’autonomie de l’économie sociale et solidaire par rapport à la sphère publique », in Jean-Noël Chopart, Guy Neyret, Daniel Rault, Les dynamiques de l’économie sociale et solidaire, La Découverte, 2006.

[12] Dominique Rousseau, « La démocratie continue. Espace public et juge constitutionnel », in Le Débat, sept-oct. 1997, n°96, p. 73 et suiv. ; voir également Dominique Rousseau, Georges Vedel, La démocratie continue, Actes du colloque de Montpellier, 2-4 avril 1992, LGDJ.

[13] À ce sujet, voir Pierre Rosanvallon, La question syndicale, op.cit. ; voir également Alain Supiot, Critique du droit du travail, PUF/Quadrige, 2002 (1994).

[14] Pierre Rosanvallon, La contre-démocratie. La politique à l’âge de la défiance, Seuil, 2006.